11月8日，江蘇省財政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡稱《意見》)，成為首個發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展的地方財政部門?！兑庖姟诽岢?，進(jìn)一步規(guī)范江蘇省政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目，加強(qiáng)監(jiān)管，防范風(fēng)險。

PPP即政府與社會資本合作。在2013年年底的全國財政工作會議上，時任財政部部長樓繼偉提出推廣PPP。近四年過去，全國范圍已經(jīng)形成了總投資額10萬億以上的項(xiàng)目庫。

進(jìn)入2017年以后，一系列規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件亟待出臺。

目前，財政部、發(fā)改委正在積極醞釀規(guī)范PPP發(fā)展的政策。一位PPP監(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，新規(guī)范的主旨思路將與此前已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)規(guī)范的思路一致：比如嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資;堅(jiān)決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺;地方政府參與PPP項(xiàng)目時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金等。

“規(guī)范分很多層面，比如項(xiàng)目決策、融資方案、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂等，對各個環(huán)節(jié)可能會出現(xiàn)問題的方面進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的目的不僅僅是為了防范債務(wù)風(fēng)險，更是為了PPP的健康發(fā)展，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。”上述監(jiān)管層人士對記者表示。

“PPP這種模式，是世界范圍內(nèi)通行的，世界很多國家都在推行。PPP在中國有三十多年歷史，模式本身不存在問題，這和地方政府融資平臺以購買服務(wù)的名義購買工程等有本質(zhì)的區(qū)別，未來對PPP要規(guī)范地推進(jìn)，而不是停掉。”上述監(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示。“規(guī)范PPP的目的是為了貫徹中央金融工作會議的精神，重點(diǎn)在于規(guī)范運(yùn)作和防范風(fēng)險?！贝笤雷稍兛偨?jīng)理金永祥對經(jīng)濟(jì)觀察報表示。

江蘇邁出第一步

雖然2017年財政部在不斷強(qiáng)調(diào)要規(guī)范PPP，但是最先推進(jìn)的卻是地方政府。

11月8日，江蘇省財政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，在《意見》中，江蘇省財政廳提出將組織開展PPP項(xiàng)目重點(diǎn)抽查，及時查處、糾正不規(guī)范行為，確保PPP模式規(guī)范發(fā)展。

在這份實(shí)施意見中，江蘇財政廳要求嚴(yán)格規(guī)范PPP項(xiàng)目庫管理、健全完善PPP項(xiàng)目方案審核機(jī)制，規(guī)范建立PPP項(xiàng)目財政支出責(zé)任臺賬，全面公開PPP項(xiàng)目信息，加大PPP項(xiàng)目監(jiān)督檢查力度，健全完善PPP工作體制機(jī)制。

同時，在《意見》中，江蘇財政廳要求各地應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時在信息平臺上填報各階段信息，重點(diǎn)應(yīng)公開項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、項(xiàng)目采購文件、項(xiàng)目合同等關(guān)鍵內(nèi)容。對公開不及時的項(xiàng)目進(jìn)行通報，對提供信息不真實(shí)、不完整、不準(zhǔn)確的項(xiàng)目責(zé)令限期整改，無正當(dāng)理由拒不改正、超過一定時間且督促后仍未及時更新信息的將清退出項(xiàng)目庫。

根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫提供的數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，江蘇省進(jìn)入準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目210個，總投資4738億元，落地率為43.3%。

金永祥認(rèn)為，此次江蘇省財政廳發(fā)文規(guī)范之后，預(yù)計(jì)未來會有更多省市的規(guī)范PPP文件陸續(xù)出臺。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，江蘇財政廳的文件成為地方落實(shí)財政部規(guī)范PPP的第一個落地文件，有著明確的風(fēng)向標(biāo)作用，可以預(yù)期的是，未來全國非運(yùn)營類績效不易把控的大型項(xiàng)目面臨收縮，信息公開度會進(jìn)一步提高。

中央層面的動作

相關(guān)監(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，目前發(fā)改委、財政部也在研究制定PPP的監(jiān)管規(guī)范，規(guī)范的主旨思路與此前已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)規(guī)范思路一致，比如嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅(jiān)決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

這一規(guī)范的出臺有跡可循。財政部、國資委在2017年年初之后一直在強(qiáng)調(diào)規(guī)范PPP的發(fā)展，并出臺相關(guān)政策。

5月，財政部聯(lián)合發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會六部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在今年7月31日舉行的進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上明確，要強(qiáng)化財政承受能力論證10%紅線的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。

2017年10月，國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財務(wù)風(fēng)險管控的通知》(征求意見稿)，該意見針對了在PPP項(xiàng)目社會資本中扮演重要角色的國有企業(yè)。通知提出要求建筑類央企累計(jì)對PPP項(xiàng)目投資不超過集團(tuán)凈資產(chǎn)的40%，其他央企比例不超過20%。

今年11月1日，財政部金融司司長王毅在第三屆中國PPP融資論壇表示：“對不具備條件、未規(guī)范開展’兩個論證’的項(xiàng)目，特別是那些不屬于公共產(chǎn)品供給體系、自己的資本金不到位、資本金穿透以后都不是自有資金、未來項(xiàng)目運(yùn)行沒有很好的績效、過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，我們有考慮把它剔除?！?/p>

同日，史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示，要按照黨的十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護(hù)市場秩序，強(qiáng)化管理，嚴(yán)控風(fēng)險，嚴(yán)守財政支出的10%紅線，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

該次論壇中，史耀斌還強(qiáng)調(diào)，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險?！皩Υ耍覀儜?yīng)高度警惕并要切實(shí)加以解決?！?/p>

短期項(xiàng)目或減少

根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至9月末，全國入庫項(xiàng)目合計(jì)14，220個，累計(jì)投資額17.8萬億元，覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個行業(yè)領(lǐng)域。其中，6，778個項(xiàng)目處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段，均已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，納入管理庫，投資額10.1萬億元;7，442個項(xiàng)目處于識別階段，尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的儲備項(xiàng)目，納入儲備庫，投資額7.7萬億元。

金永祥認(rèn)為政府方和社會資本方同時開始規(guī)范，從長久來講有助于PPP可持續(xù)發(fā)展，但近期PPP數(shù)量會有較大幅度下降。

編輯： 程彩云