時間: 2018-06-07 15:35
來源:
作者: 薛濤、李曼曼
正值2018年第六·五世界環(huán)境日,本期主題——“美麗中國,我是行動者”,這行動者中,環(huán)境產(chǎn)業(yè)主體是中堅力量之一。這些年,隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入,環(huán)境產(chǎn)業(yè)在實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展的同時也伴隨著成長陣痛。不久前,E20研究院執(zhí)行院長薛濤、研究員李曼曼受生態(tài)環(huán)境部主管的《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》雜志之邀,為其六五特刊撰文,文章通過政策梳理和環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格分析,以期探討產(chǎn)業(yè)發(fā)展中可能存在的隱憂,并給出了未來實(shí)現(xiàn)突破的建議,該文刊載于《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》總第225-226期,在此,中國水網(wǎng)也謹(jǐn)以此文獻(xiàn)禮六五世界環(huán)境日,祝福產(chǎn)業(yè)蒸蒸日上。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè),近年來逐漸步入了黃金期,其發(fā)展的分水嶺就在黨的十八大以后。當(dāng)前,改革進(jìn)入深水區(qū),國家對環(huán)保的重視并不代表環(huán)保產(chǎn)業(yè)就會健康發(fā)展。本文在回顧環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程的同時,對其存在的問題及前景做了些探討。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展得益于政策釋放的紅利
從國際經(jīng)驗(yàn)來看,伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,中國將進(jìn)入環(huán)境庫茲涅茨曲線的轉(zhuǎn)折期,生態(tài)環(huán)保被高度重視。相對應(yīng)的是,黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,“綠水青山就是金山銀山”成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的集中體現(xiàn)。
黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,對于政策驅(qū)動型的環(huán)保產(chǎn)業(yè)來說是一大利好。我們不妨看一組數(shù)據(jù),根據(jù)E20 數(shù)據(jù)中心觀察,2012 年底,環(huán)保類上市公司僅有54 家,營業(yè)收入大約為750 億元,而2017 年底,環(huán)保類上市公司數(shù)量達(dá)到85 家,營業(yè)收入增至2500 億元,年均增長幅度接近30%。
我們梳理總結(jié)了黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要政策(表1),并將這些政策從需求端、供給端和交易端等進(jìn)行歸類分析(如圖1)。這些政策是直接推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的源動力,了解政策對分析環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有重要意義。
表1 十八大以來重要環(huán)境政策梳理
圖1 從需求端、供給端和交易端等進(jìn)行歸類分析
從需求端來看,三大行動計劃陸續(xù)發(fā)布,以解決突出問題為導(dǎo)向,以效果指標(biāo)取代工程規(guī)劃,釋放了巨大的環(huán)境治理需求;“史上最嚴(yán)環(huán)保法”最核心的突破是落實(shí)了地方政府的環(huán)境責(zé)任;同時,作為長效機(jī)制的環(huán)境管理體制改革也與系列環(huán)保督察行動一起同步推進(jìn),地方政府履行環(huán)境責(zé)任的壓力巨大。上述改革結(jié)合“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃所指明的方向,釋放了巨大的環(huán)境治理服務(wù)投資需求。
從交易端來看,國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確指出,剝離融資平臺公司政府融資職能,在修明渠、堵暗道的基本原則下,推廣使用政府與社會資本合作模式。其中,“水十條”等帶來的大量環(huán)境治理需求多以PPP 模式推進(jìn),但PPP 的快速推進(jìn)也帶來了工程化、融資債務(wù)化和邊界泛化等問題,所以去年國家連續(xù)印發(fā)文件旨在規(guī)范PPP 發(fā)展。需要強(qiáng)調(diào)的是,規(guī)范PPP 所要求的注重績效考核與環(huán)境治理的效果導(dǎo)向不謀而合。
從供給端來看,環(huán)保產(chǎn)業(yè)在政策驅(qū)動的“ 沃土”中前行,改革大勢下市場化方向明晰。宏觀環(huán)境下,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入深水區(qū),“三去一降一補(bǔ)”成為改革重點(diǎn),節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一迎來發(fā)展契機(jī)?!丁笆濉眹覒?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十三五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場主體的意見》等政策發(fā)布,為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)大的驅(qū)動力。
從投融資機(jī)制來看,對環(huán)保產(chǎn)業(yè)影響最大的是地方政府投融資模式的調(diào)整。為配合《預(yù)算法》實(shí)施,2014 年以來多項(xiàng)涉及地方融資和預(yù)算管理的文件出臺,傳統(tǒng)的地方政府投融資平臺模式宣告終結(jié),地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需融資一定比例轉(zhuǎn)而通過PPP 和混合所有制的方式引入社會資本來盤活,遠(yuǎn)超出之前特許經(jīng)營的范圍。
值得注意的是,還有一系列相關(guān)資本市場的改革如資管新規(guī)、IPO 從嚴(yán)審核,均會對環(huán)保企業(yè)產(chǎn)生影響。此外,作為從根本上解決地方政府環(huán)境治理資金來源的改革措施,中央和地方財權(quán)、事權(quán)分配的調(diào)整及環(huán)境公共服務(wù)價格機(jī)制的完善,均得到了國家層面的明確,但具體措施尚在探索之中,各地落實(shí)中央要求的完善全成本環(huán)境價格機(jī)制的實(shí)際舉措還不多。
通過對這一系列政策的分析我們可以看出,頂層設(shè)計層面,生態(tài)文明建設(shè)的方向已經(jīng)明確,部分實(shí)現(xiàn)路徑卻尚在摸索中;環(huán)保監(jiān)管體系作為重中之重在建設(shè)之中,系列督察行動和長效機(jī)制建設(shè)相輔相成有序推進(jìn)。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在政府職能統(tǒng)籌整合上走出了很大的一步,管理職能交叉的問題得到了一定程度解決。此外碳排放等泛環(huán)境成本外部化和綠色金融體系等相對前沿的改革進(jìn)展尚在前期探索中。
九宮格中的細(xì)分領(lǐng)域
對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身而言,其甲方性質(zhì)和商業(yè)模式不同,統(tǒng)一分析往往很難得出有效結(jié)論,因此筆者四年前提出了“ 九宮格”(針對環(huán)境治理服務(wù)),除了噪聲、核輻射等相對小眾的市場,絕大部分環(huán)境治理服務(wù)都可放入其中討論。
圖2 九宮格分類法
這里簡單介紹其分維度基本原則:污染介質(zhì)走向分為水固氣三個主要類型,“流動性”不同是其主要特征。流動性越好(如大氣),治理需求越急迫,但自然修復(fù)能力也越強(qiáng),反之則可以推遲治理以預(yù)防為主(如土壤)??v軸服務(wù)對象不同決定了交易模式的設(shè)計基礎(chǔ)。服務(wù)于工業(yè)企業(yè)的大部分屬于純商業(yè)競爭領(lǐng)域,服務(wù)于市政基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境修復(fù)的甲方均為政府,而前者環(huán)保服務(wù)處理的是當(dāng)期污染且有明確的付費(fèi)責(zé)任主體(存在價格機(jī)制完善的基礎(chǔ)),后者則針對存量污染或者環(huán)境容量不足帶來的環(huán)境修復(fù),難以找到付費(fèi)來源,往往只能依托財政稅收均攤。
在水務(wù)領(lǐng)域(第1、3 象限),污水處理廠單體BOT 模式的擴(kuò)張逐漸縮減,而黨的十八大以來,PPP 改革所引入的PFI 機(jī)制成功地將第3 象限的特許經(jīng)營擴(kuò)展到了第1 象限。截至2018 年一季度末,約有5998 億左右的水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目落地,不少環(huán)保上市公司業(yè)績由此得到進(jìn)一步增長。但值得注意的是,金融降杠桿的大環(huán)境和PPP 規(guī)范的整頓對這部分業(yè)務(wù)的可持續(xù)前景提出了挑戰(zhàn)。
圖3 帶績效類水環(huán)境PPP項(xiàng)目投資總額
在固廢領(lǐng)域(第2、4 象限),垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)迎來快速發(fā)展的五年,但垃圾分類、環(huán)衛(wèi)市場化和農(nóng)村垃圾處理等新興領(lǐng)域的發(fā)展,對傳統(tǒng)的焚燒板塊產(chǎn)生了影響。此外,第2、4 象限交集范疇內(nèi)的畜禽廢棄物與綠色農(nóng)業(yè)開始發(fā)展,而“土十條”并未在第2 象限打開土壤修復(fù)的天花板。值得一提的是,在國家提倡垃圾分類和公共服務(wù)市場化雙驅(qū)動的背景下,第4 象限城市固廢領(lǐng)域在各細(xì)分領(lǐng)域正在釋放出更多機(jī)會,而且很有可能在這個領(lǐng)域出現(xiàn)全新的多元運(yùn)營模式。
圖4 細(xì)分領(lǐng)域市場周期及運(yùn)營市場空間測算
在工業(yè)領(lǐng)域(第5~7 象限),工業(yè)“三廢”治理如火如荼。當(dāng)前,“三廢”治理主要以EPC 模式為主,但圍繞優(yōu)質(zhì)大客戶的委托運(yùn)營甚至投資運(yùn)營模式開始普遍出現(xiàn),第三方治理逐步落地。特別要指出的是,工業(yè)危廢成為類似PPP 模式那樣對接資本市場較為充分的子領(lǐng)域,近年來不少上市公司用市政領(lǐng)域投資運(yùn)營擴(kuò)張方式在危廢領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)快速擴(kuò)張,但項(xiàng)目未來的環(huán)境風(fēng)險不容忽視,且未來盈利能力是否能夠穩(wěn)定還存在隱憂。
高速發(fā)展中的四大隱憂
黨的十八大以來,環(huán)保產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的同時也暴露出不少問題。
一是金融深度創(chuàng)新不足和資本化過度并存。當(dāng)前,我國金融體系尚不完善,投資渠道狹窄、信用過度使用和高杠桿等問題凸顯,債務(wù)風(fēng)險加劇。不少上市公司借助資本力量快速擴(kuò)張,往往忽視了技術(shù)核心能力的培養(yǎng)。此外,綠色金融創(chuàng)新緩慢,資本市場對環(huán)保企業(yè)一直處于冰火兩重天的非均衡態(tài)勢。
二是各領(lǐng)域普遍存在重工程、輕運(yùn)營的情況。無論是公建公營模式,還是PPP 模式,亦或是EPC模式,對項(xiàng)目本身的達(dá)標(biāo)穩(wěn)定運(yùn)營普遍重視不足,尤其是危廢領(lǐng)域相較于其他領(lǐng)域蘊(yùn)藏著巨大風(fēng)險。
三是產(chǎn)權(quán)保護(hù)和原創(chuàng)技術(shù)缺乏,低質(zhì)量模仿和惡性競爭嚴(yán)重??萍嫁D(zhuǎn)化和科技成果市場化應(yīng)用不理想,企業(yè)研發(fā)投入動力不足,國家產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)還需完善。
四是系統(tǒng)化、生態(tài)化不足。目前來看,以提高排放標(biāo)準(zhǔn)和單點(diǎn)達(dá)標(biāo)為基本抓手的環(huán)境治理路徑,已經(jīng)越來越難以達(dá)到環(huán)境效果改善的要求,雖然黑臭水體治理強(qiáng)調(diào)了系統(tǒng)化方向,但實(shí)際施治中仍以工程導(dǎo)向?yàn)橹鳌?/p>
環(huán)保產(chǎn)業(yè)的四個突破方向
黨的十九大提出了建設(shè)美麗中國的目標(biāo)和時間表,這對環(huán)保產(chǎn)業(yè)來說是一大利好。未來環(huán)保產(chǎn)業(yè)該如何發(fā)展?筆者總結(jié)了四個突破方向,即以運(yùn)營導(dǎo)向?yàn)楹诵摹⒁缘吞紴闃?biāo)尺、以系統(tǒng)化為總綱和以生態(tài)循環(huán)為方向。
以運(yùn)營導(dǎo)向?yàn)楹诵?,這是環(huán)保產(chǎn)業(yè)所有秩序重構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)。比如說,PPP 參與的部分社會資本將告別工程套利的短期模式,重新構(gòu)建企業(yè)長期穩(wěn)定的核心競爭力;上游技術(shù)企業(yè)以“運(yùn)營”績效和成本為其研發(fā)和制造的根本;工業(yè)“三廢”治理企業(yè)只有認(rèn)真思考好“運(yùn)營”這一核心,才能創(chuàng)新其商業(yè)模式。
以低碳為標(biāo)尺,確定環(huán)保技術(shù)研發(fā)的方向。技術(shù)是企業(yè)長期發(fā)展的關(guān)鍵,到底什么樣的技術(shù)才是穩(wěn)定的發(fā)展方向?筆者認(rèn)為,碳排放是一個更具生態(tài)學(xué)哲理的指標(biāo),未來技術(shù)選擇總體依賴全過程碳排放作決策。
三是以系統(tǒng)化為總綱,從頂層決定環(huán)保產(chǎn)業(yè)走向。從城市水環(huán)境持續(xù)改善,到農(nóng)村環(huán)境的水固聯(lián)治,再到城市固廢的兩網(wǎng)融合,每個細(xì)分領(lǐng)域均存在分合合分之間的辯證演進(jìn),背后是系統(tǒng)論的基本規(guī)律體現(xiàn)。
四是以生態(tài)循環(huán)為方向,這是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的終極目標(biāo)。從環(huán)保視角上升到生態(tài)視角,是集成了前三個方向的更高階的分析評價模式,未來環(huán)保產(chǎn)業(yè)要重新構(gòu)建與其他產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系,甚至實(shí)現(xiàn)G/B 端到C 端的跨越,這并非僅是環(huán)保企業(yè)的意愿,而是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在需求。
編輯: 汪茵
武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長,北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理,湖南大學(xué)兼職教授,沈陽工業(yè)大學(xué)環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院兼職教授,華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授,中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師,天津大學(xué)特聘講師,國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術(shù)應(yīng)用中心村鎮(zhèn)水生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)<?,世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂<?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員,環(huán)境部“污泥處理處置產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”特聘顧問。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委,并擔(dān)任上海城投、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保、碧水源、中建環(huán)能等上市公司獨(dú)立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域,薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀(jì)90年代初期,薛濤在中國通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理,其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗(yàn),曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù),對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任,著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來:薛濤解析中國式環(huán)保PPP》和《薛濤解析管理之道與認(rèn)知之得》,其中,《濤似連山噴雪來:薛濤解析中國式環(huán)保PPP》于2018年12月1日正式出版,2021年11月再版;《薛濤解析管理之道與認(rèn)知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務(wù)PPP示范項(xiàng)目典型案例研究 、城市水務(wù)市場化改革的進(jìn)展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項(xiàng)目(北控水務(wù)) 、財政部第二批示范項(xiàng)目世行貸款寧波廚余PPP項(xiàng)目等。