正值2018年第六·五世界環(huán)境日，本期主題——“美麗中國，我是行動者”，這行動者中，環(huán)境產(chǎn)業(yè)主體是中堅力量之一。這些年，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，環(huán)境產(chǎn)業(yè)在實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展的同時也伴隨著成長陣痛。不久前，E20研究院執(zhí)行院長薛濤、研究員李曼曼受生態(tài)環(huán)境部主管的《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》雜志之邀，為其六五特刊撰文，文章通過政策梳理和環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格分析，以期探討產(chǎn)業(yè)發(fā)展中可能存在的隱憂，并給出了未來實(shí)現(xiàn)突破的建議，該文刊載于《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》總第225-226期，在此，中國水網(wǎng)也謹(jǐn)以此文獻(xiàn)禮六五世界環(huán)境日，祝福產(chǎn)業(yè)蒸蒸日上。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，近年來逐漸步入了黃金期，其發(fā)展的分水嶺就在黨的十八大以后。當(dāng)前，改革進(jìn)入深水區(qū)，國家對環(huán)保的重視并不代表環(huán)保產(chǎn)業(yè)就會健康發(fā)展。本文在回顧環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程的同時，對其存在的問題及前景做了些探討。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展得益于政策釋放的紅利

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國將進(jìn)入環(huán)境庫茲涅茨曲線的轉(zhuǎn)折期，生態(tài)環(huán)保被高度重視。相對應(yīng)的是，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的集中體現(xiàn)。

黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，對于政策驅(qū)動型的環(huán)保產(chǎn)業(yè)來說是一大利好。我們不妨看一組數(shù)據(jù)，根據(jù)E20 數(shù)據(jù)中心觀察，2012 年底，環(huán)保類上市公司僅有54 家，營業(yè)收入大約為750 億元，而2017 年底，環(huán)保類上市公司數(shù)量達(dá)到85 家，營業(yè)收入增至2500 億元，年均增長幅度接近30%。

我們梳理總結(jié)了黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要政策（表1），并將這些政策從需求端、供給端和交易端等進(jìn)行歸類分析（如圖1）。這些政策是直接推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的源動力，了解政策對分析環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有重要意義。

表1 十八大以來重要環(huán)境政策梳理

圖1  從需求端、供給端和交易端等進(jìn)行歸類分析

從需求端來看，三大行動計劃陸續(xù)發(fā)布，以解決突出問題為導(dǎo)向，以效果指標(biāo)取代工程規(guī)劃，釋放了巨大的環(huán)境治理需求；“史上最嚴(yán)環(huán)保法”最核心的突破是落實(shí)了地方政府的環(huán)境責(zé)任；同時，作為長效機(jī)制的環(huán)境管理體制改革也與系列環(huán)保督察行動一起同步推進(jìn)，地方政府履行環(huán)境責(zé)任的壓力巨大。上述改革結(jié)合“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃所指明的方向，釋放了巨大的環(huán)境治理服務(wù)投資需求。

從交易端來看，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確指出，剝離融資平臺公司政府融資職能，在修明渠、堵暗道的基本原則下，推廣使用政府與社會資本合作模式。其中，“水十條”等帶來的大量環(huán)境治理需求多以PPP 模式推進(jìn)，但PPP 的快速推進(jìn)也帶來了工程化、融資債務(wù)化和邊界泛化等問題，所以去年國家連續(xù)印發(fā)文件旨在規(guī)范PPP 發(fā)展。需要強(qiáng)調(diào)的是，規(guī)范PPP 所要求的注重績效考核與環(huán)境治理的效果導(dǎo)向不謀而合。

從供給端來看，環(huán)保產(chǎn)業(yè)在政策驅(qū)動的“ 沃土”中前行，改革大勢下市場化方向明晰。宏觀環(huán)境下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入深水區(qū)，“三去一降一補(bǔ)”成為改革重點(diǎn)，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一迎來發(fā)展契機(jī)?！丁笆濉眹覒?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十三五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場主體的意見》等政策發(fā)布，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)大的驅(qū)動力。

從投融資機(jī)制來看，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)影響最大的是地方政府投融資模式的調(diào)整。為配合《預(yù)算法》實(shí)施，2014 年以來多項(xiàng)涉及地方融資和預(yù)算管理的文件出臺，傳統(tǒng)的地方政府投融資平臺模式宣告終結(jié)，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需融資一定比例轉(zhuǎn)而通過PPP 和混合所有制的方式引入社會資本來盤活，遠(yuǎn)超出之前特許經(jīng)營的范圍。

值得注意的是，還有一系列相關(guān)資本市場的改革如資管新規(guī)、IPO 從嚴(yán)審核，均會對環(huán)保企業(yè)產(chǎn)生影響。此外，作為從根本上解決地方政府環(huán)境治理資金來源的改革措施，中央和地方財權(quán)、事權(quán)分配的調(diào)整及環(huán)境公共服務(wù)價格機(jī)制的完善，均得到了國家層面的明確，但具體措施尚在探索之中，各地落實(shí)中央要求的完善全成本環(huán)境價格機(jī)制的實(shí)際舉措還不多。

通過對這一系列政策的分析我們可以看出，頂層設(shè)計層面，生態(tài)文明建設(shè)的方向已經(jīng)明確，部分實(shí)現(xiàn)路徑卻尚在摸索中；環(huán)保監(jiān)管體系作為重中之重在建設(shè)之中，系列督察行動和長效機(jī)制建設(shè)相輔相成有序推進(jìn)。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在政府職能統(tǒng)籌整合上走出了很大的一步，管理職能交叉的問題得到了一定程度解決。此外碳排放等泛環(huán)境成本外部化和綠色金融體系等相對前沿的改革進(jìn)展尚在前期探索中。

九宮格中的細(xì)分領(lǐng)域

對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身而言，其甲方性質(zhì)和商業(yè)模式不同，統(tǒng)一分析往往很難得出有效結(jié)論，因此筆者四年前提出了“ 九宮格”（針對環(huán)境治理服務(wù)），除了噪聲、核輻射等相對小眾的市場，絕大部分環(huán)境治理服務(wù)都可放入其中討論。

圖2 九宮格分類法

這里簡單介紹其分維度基本原則：污染介質(zhì)走向分為水固氣三個主要類型，“流動性”不同是其主要特征。流動性越好（如大氣），治理需求越急迫，但自然修復(fù)能力也越強(qiáng)，反之則可以推遲治理以預(yù)防為主（如土壤）?？v軸服務(wù)對象不同決定了交易模式的設(shè)計基礎(chǔ)。服務(wù)于工業(yè)企業(yè)的大部分屬于純商業(yè)競爭領(lǐng)域，服務(wù)于市政基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境修復(fù)的甲方均為政府，而前者環(huán)保服務(wù)處理的是當(dāng)期污染且有明確的付費(fèi)責(zé)任主體（存在價格機(jī)制完善的基礎(chǔ)），后者則針對存量污染或者環(huán)境容量不足帶來的環(huán)境修復(fù)，難以找到付費(fèi)來源，往往只能依托財政稅收均攤。

在水務(wù)領(lǐng)域（第1、3 象限），污水處理廠單體BOT 模式的擴(kuò)張逐漸縮減，而黨的十八大以來，PPP 改革所引入的PFI 機(jī)制成功地將第3 象限的特許經(jīng)營擴(kuò)展到了第1 象限。截至2018 年一季度末，約有5998 億左右的水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目落地，不少環(huán)保上市公司業(yè)績由此得到進(jìn)一步增長。但值得注意的是，金融降杠桿的大環(huán)境和PPP 規(guī)范的整頓對這部分業(yè)務(wù)的可持續(xù)前景提出了挑戰(zhàn)。

圖3 帶績效類水環(huán)境PPP項(xiàng)目投資總額

在固廢領(lǐng)域（第2、4 象限），垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)迎來快速發(fā)展的五年，但垃圾分類、環(huán)衛(wèi)市場化和農(nóng)村垃圾處理等新興領(lǐng)域的發(fā)展，對傳統(tǒng)的焚燒板塊產(chǎn)生了影響。此外，第2、4 象限交集范疇內(nèi)的畜禽廢棄物與綠色農(nóng)業(yè)開始發(fā)展，而“土十條”并未在第2 象限打開土壤修復(fù)的天花板。值得一提的是，在國家提倡垃圾分類和公共服務(wù)市場化雙驅(qū)動的背景下，第4 象限城市固廢領(lǐng)域在各細(xì)分領(lǐng)域正在釋放出更多機(jī)會，而且很有可能在這個領(lǐng)域出現(xiàn)全新的多元運(yùn)營模式。

圖4 細(xì)分領(lǐng)域市場周期及運(yùn)營市場空間測算

在工業(yè)領(lǐng)域（第5～7 象限），工業(yè)“三廢”治理如火如荼。當(dāng)前，“三廢”治理主要以EPC 模式為主，但圍繞優(yōu)質(zhì)大客戶的委托運(yùn)營甚至投資運(yùn)營模式開始普遍出現(xiàn)，第三方治理逐步落地。特別要指出的是，工業(yè)危廢成為類似PPP 模式那樣對接資本市場較為充分的子領(lǐng)域，近年來不少上市公司用市政領(lǐng)域投資運(yùn)營擴(kuò)張方式在危廢領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)快速擴(kuò)張，但項(xiàng)目未來的環(huán)境風(fēng)險不容忽視，且未來盈利能力是否能夠穩(wěn)定還存在隱憂。

高速發(fā)展中的四大隱憂

黨的十八大以來，環(huán)保產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的同時也暴露出不少問題。

一是金融深度創(chuàng)新不足和資本化過度并存。當(dāng)前，我國金融體系尚不完善，投資渠道狹窄、信用過度使用和高杠桿等問題凸顯，債務(wù)風(fēng)險加劇。不少上市公司借助資本力量快速擴(kuò)張，往往忽視了技術(shù)核心能力的培養(yǎng)。此外，綠色金融創(chuàng)新緩慢，資本市場對環(huán)保企業(yè)一直處于冰火兩重天的非均衡態(tài)勢。

二是各領(lǐng)域普遍存在重工程、輕運(yùn)營的情況。無論是公建公營模式，還是PPP 模式，亦或是EPC模式，對項(xiàng)目本身的達(dá)標(biāo)穩(wěn)定運(yùn)營普遍重視不足，尤其是危廢領(lǐng)域相較于其他領(lǐng)域蘊(yùn)藏著巨大風(fēng)險。

三是產(chǎn)權(quán)保護(hù)和原創(chuàng)技術(shù)缺乏，低質(zhì)量模仿和惡性競爭嚴(yán)重?？萍嫁D(zhuǎn)化和科技成果市場化應(yīng)用不理想，企業(yè)研發(fā)投入動力不足，國家產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)還需完善。

四是系統(tǒng)化、生態(tài)化不足。目前來看，以提高排放標(biāo)準(zhǔn)和單點(diǎn)達(dá)標(biāo)為基本抓手的環(huán)境治理路徑，已經(jīng)越來越難以達(dá)到環(huán)境效果改善的要求，雖然黑臭水體治理強(qiáng)調(diào)了系統(tǒng)化方向，但實(shí)際施治中仍以工程導(dǎo)向?yàn)橹鳌?/p>

環(huán)保產(chǎn)業(yè)的四個突破方向

黨的十九大提出了建設(shè)美麗中國的目標(biāo)和時間表，這對環(huán)保產(chǎn)業(yè)來說是一大利好。未來環(huán)保產(chǎn)業(yè)該如何發(fā)展？筆者總結(jié)了四個突破方向，即以運(yùn)營導(dǎo)向?yàn)楹诵摹⒁缘吞紴闃?biāo)尺、以系統(tǒng)化為總綱和以生態(tài)循環(huán)為方向。

以運(yùn)營導(dǎo)向?yàn)楹诵?，這是環(huán)保產(chǎn)業(yè)所有秩序重構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)。比如說，PPP 參與的部分社會資本將告別工程套利的短期模式，重新構(gòu)建企業(yè)長期穩(wěn)定的核心競爭力；上游技術(shù)企業(yè)以“運(yùn)營”績效和成本為其研發(fā)和制造的根本；工業(yè)“三廢”治理企業(yè)只有認(rèn)真思考好“運(yùn)營”這一核心，才能創(chuàng)新其商業(yè)模式。

以低碳為標(biāo)尺，確定環(huán)保技術(shù)研發(fā)的方向。技術(shù)是企業(yè)長期發(fā)展的關(guān)鍵，到底什么樣的技術(shù)才是穩(wěn)定的發(fā)展方向？筆者認(rèn)為，碳排放是一個更具生態(tài)學(xué)哲理的指標(biāo)，未來技術(shù)選擇總體依賴全過程碳排放作決策。

三是以系統(tǒng)化為總綱，從頂層決定環(huán)保產(chǎn)業(yè)走向。從城市水環(huán)境持續(xù)改善，到農(nóng)村環(huán)境的水固聯(lián)治，再到城市固廢的兩網(wǎng)融合，每個細(xì)分領(lǐng)域均存在分合合分之間的辯證演進(jìn)，背后是系統(tǒng)論的基本規(guī)律體現(xiàn)。

四是以生態(tài)循環(huán)為方向，這是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的終極目標(biāo)。從環(huán)保視角上升到生態(tài)視角，是集成了前三個方向的更高階的分析評價模式，未來環(huán)保產(chǎn)業(yè)要重新構(gòu)建與其他產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，甚至實(shí)現(xiàn)G/B 端到C 端的跨越，這并非僅是環(huán)保企業(yè)的意愿，而是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在需求。

編輯： 汪茵