“水十條”與《城市黑臭水體整治工作指南》的發(fā)布，為黑臭水體治理開創(chuàng)了新局面，政策如何落地？產(chǎn)業(yè)發(fā)展路在何方？10月28日，“2015（首屆）環(huán)境施治論壇”在宜興召開，關(guān)注黑臭水體治理問題。論壇現(xiàn)場上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事長張燎結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)，對那考河項(xiàng)目進(jìn)行了全面解密，深入探討黑臭水體治理PPP模式所存在的問題及對策，同時(shí)向參會(huì)同行分享了黑臭水體治理PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。

上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事長張燎

以下內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)發(fā)言人審閱：

首先感謝E20邀請我來到宜興，參加首屆環(huán)境施治論壇，跟各位朋友分享那考河案例。我們意識到這個(gè)項(xiàng)目有很多特點(diǎn)，我當(dāng)時(shí)說是“五位一體”的項(xiàng)目，又是河道治理又是按效付費(fèi)，又是海綿城市，又是黑臭水體治理，我覺得這個(gè)項(xiàng)目有特殊性和綜合性，跟各位分享一下，不是單純從某一個(gè)點(diǎn)上特別突出，但是把剛才提到的一些模式和方法、類別項(xiàng)目的特點(diǎn)都兼顧或者兼容了。

三個(gè)月完成那考河項(xiàng)目交易

那考河項(xiàng)目起源于去年的南寧水大會(huì)，他們花了幾個(gè)月時(shí)間用比過去好的方法研究河道治理。當(dāng)時(shí)市長說，過去南寧水環(huán)境的治理花費(fèi)了幾十個(gè)億，效果不是特別理想，在那考河上是否有所突破？當(dāng)時(shí)提了這個(gè)問題，我做了一個(gè)發(fā)言，我說能不能用按效付費(fèi)PPP模式來做？這個(gè)項(xiàng)目從11月份開始，一直到今年2月份，完成了這么一個(gè)項(xiàng)目的交易過程，從政府有這個(gè)設(shè)想，到方案設(shè)計(jì)，到文件的編制等等，一直到最后的簽約，三個(gè)多月的時(shí)間完成了這個(gè)工作，應(yīng)該說挑戰(zhàn)非常大，我們項(xiàng)目組團(tuán)隊(duì)成員們連續(xù)熬夜加班，效果做出來之后我們也很欣慰。特別是前段時(shí)間我去看了以后，投資人已經(jīng)開始做起來了，政府也比較滿意。

這樣一個(gè)PPP項(xiàng)目，從11月份運(yùn)行到2月份簽約，時(shí)間非常短，尤其這個(gè)項(xiàng)目有一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)，這個(gè)項(xiàng)目涉及到財(cái)政部214號文關(guān)于PPP政府采購里面的一種新方法——競爭性磋商方法，當(dāng)時(shí)也碰到很多挑戰(zhàn)，后面會(huì)講。

按效付費(fèi)：績效考核指標(biāo)如何設(shè)定？

南寧那考河項(xiàng)目被稱為按效付費(fèi)的環(huán)境治理項(xiàng)目，按效付費(fèi)如何理解，也是大家希望了解的，也是這個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的難點(diǎn)。

首先難在哪里？過去我們習(xí)慣于對非收費(fèi)項(xiàng)目，由政府來進(jìn)行發(fā)包和管理。南寧市長在專家會(huì)上說，我們花了很多錢，原來的體制難以保證效果，PPP是盯著效果付費(fèi)，如何去描述這個(gè)效果？而且這個(gè)效果的描述指標(biāo)體系既不能過于繁瑣，同時(shí)也要有效地反映從資本投資到運(yùn)營成本到整個(gè)管理體系所生產(chǎn)的管理產(chǎn)出，這個(gè)指標(biāo)體系是很難制定的。如何把績效指標(biāo)拿出來，這是按效付費(fèi)的關(guān)鍵，行業(yè)管理部門是否可以出一些指南，把這些指標(biāo)列出來?？赡茉谧铋_始的時(shí)候，沒有可依據(jù)的東西，必須自己闖，我們在這個(gè)項(xiàng)目上就識別出來三大類，按項(xiàng)目協(xié)議約定，本項(xiàng)目在技術(shù)顧問的協(xié)調(diào)下，最終制定了包括水質(zhì)、水量、防洪標(biāo)準(zhǔn)三大類績效指標(biāo)，針對各項(xiàng)運(yùn)營維護(hù)工作和監(jiān)控?cái)嗝?，共設(shè)置了103項(xiàng)考核指標(biāo)。

我們的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按項(xiàng)目協(xié)議約定，政府每季度按照當(dāng)期績效考核結(jié)果向項(xiàng)目公司支付一次流域治理服務(wù)費(fèi)，若部分指標(biāo)未能完全達(dá)標(biāo)，應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目協(xié)議約定扣款。

這個(gè)項(xiàng)目是很小的樣本，這次我實(shí)地看了以后，在海綿城市和景觀效果方面做了一些設(shè)計(jì)上的優(yōu)化和改進(jìn)，很有意思。說到達(dá)標(biāo)監(jiān)測的問題，既有指標(biāo)的設(shè)定，還有如何監(jiān)測的問題？當(dāng)時(shí)在技術(shù)顧問支持和協(xié)助下，最終是選了四個(gè)監(jiān)測斷面，三個(gè)監(jiān)測點(diǎn)，對5公里多的河道和1公里多的直流內(nèi)河進(jìn)行了監(jiān)控，出口的斷面要設(shè)，當(dāng)時(shí)來不及對上面的上游污染源進(jìn)行控制，必須把這塊責(zé)任給HOLD住。下面增設(shè)了一個(gè)污水處理廠，因?yàn)橐ＷC河道里面凈流量不要太少，從現(xiàn)狀看如果是旱季的話，凈流量很小，對水量問題也提出了要求。

在工程上不是特別復(fù)雜，因?yàn)檫€圍繞現(xiàn)狀的河道做文章，如果是一個(gè)有很多排污口像南湖的水體難度就更大，涉及到排水體系的一些改造問題。

如何進(jìn)行競爭性磋商？

這個(gè)項(xiàng)目里面，剛才提到有一個(gè)特點(diǎn)或者也是今后可能我們越來越多項(xiàng)目碰到的，就是采購程序。過去我們習(xí)慣于公開招標(biāo)，像我們碰到的那考河項(xiàng)目，沒辦法用公開招標(biāo)方式招標(biāo)。這時(shí)候我們就想到的競爭性磋商方式，競爭性磋商實(shí)際上相當(dāng)于把競爭性談判前半段和競爭評審后半段結(jié)合起來，怎么理解？競爭性磋商辦法使得我們在邊界不清晰的情況下，可以通過磋商的階段明確政府需求，這個(gè)磋商階段是有彈性的。等磋商階段完成之后，政府明確了想要什么，也知道投資人對什么敏感，有什么訴求。但不代表不完全接受他的，我們也有自己的判斷，在政府顧問支持下做一個(gè)選擇，形成一個(gè)比原來明確的采購文件，在這個(gè)基礎(chǔ)上綜合報(bào)價(jià)、評審。大家仔細(xì)研讀一下財(cái)政部214號文件，就是競爭性磋商方法。

這是第一個(gè)運(yùn)用競爭性磋商方法的項(xiàng)目，我們在使用的時(shí)候也確實(shí)碰到了困難，當(dāng)?shù)爻楹灣鰜淼膶＜艺f中間有什么東西不符合規(guī)定（其實(shí)規(guī)定是按照原來老的招標(biāo)程序去理解的），我們就馬上電話求援財(cái)政部給我們指導(dǎo)，把這個(gè)關(guān)過去了。

我們做下來有一些體會(huì)，供大家今后在參加項(xiàng)目時(shí)參考。政府方磋商小組和評審小組的專家，建議是分開的，因?yàn)檫@兩者的配置或者考量出發(fā)點(diǎn)是不同的。政府磋商小組是明確政府需求，對政府的需求要非常清楚，業(yè)主的代表，業(yè)主的顧問比較多。而評審專家要按照政府采購法評審專家的主持，業(yè)主代表不能超過三分之一，要從公平角度來評審競爭文件。兩個(gè)小組的組成人員也應(yīng)該不同。建議組建專門的磋商小組，磋商專家應(yīng)包括財(cái)務(wù)、法律、工程技術(shù)和運(yùn)營管理專家四類，并提出適合項(xiàng)目本身需要的專家資質(zhì)工作經(jīng)驗(yàn)等相關(guān)要求。

黑臭水體PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)和對策

總結(jié)下來，那考河項(xiàng)目做下來之后，我們也感覺有一些難點(diǎn)。

難點(diǎn)一：前期工作深度與 PPP咨詢介入時(shí)機(jī)。我們進(jìn)入這個(gè)項(xiàng)目的時(shí)候碰到的條件是沒有商量，政府也不能等，但是如果我們拋開特定項(xiàng)目，今后項(xiàng)目前期工作需要準(zhǔn)備到什么階段方適合讓PPP咨詢機(jī)構(gòu)介入？看項(xiàng)目本身的特點(diǎn)和需求，你這個(gè)項(xiàng)目是工藝導(dǎo)向的，有各種工藝的選擇，你不能做深，不能把工藝做死，做到初設(shè)就可以改了，到了初步設(shè)計(jì)工藝類型改不了了。但是如果這個(gè)項(xiàng)目工藝方面技術(shù)路線比較成熟，政府做到初步設(shè)計(jì)后面在邊界條件設(shè)計(jì)的時(shí)候就更明確，而不是那么糾結(jié)了。具體情況具體分析，總體來說，我們的建議是前期工作做到科研和初步設(shè)計(jì)的階段。我們看一些政府只有一張紙規(guī)劃，項(xiàng)目完全不清楚，可能匡算都沒有，12個(gè)億、20個(gè)億開始做PPP，所有的條件都非常的粗放，這時(shí)候怎么做？太淺也不行，前期工作到什么程度也是做環(huán)境治理項(xiàng)目的關(guān)鍵。

難點(diǎn)二：采購方式選擇。我就不多說了，我們實(shí)踐下來感覺對于環(huán)境整治項(xiàng)目由于工藝路線和政府需求實(shí)際上往往是不清晰的，用競爭性磋商是比較好的，用公開招標(biāo)不是特別好。

難點(diǎn)三：績效指標(biāo)的設(shè)定。你是封閉式湖泊水體，是流動(dòng)式河道水體，有水面還是有景觀，績效指標(biāo)都不一樣。比如景觀，還有景觀方面的績效指標(biāo)等，這些東西都要依項(xiàng)目而定，我們執(zhí)行公司也會(huì)歸納，管理部門也會(huì)逐漸把這塊弄起來。

難點(diǎn)四：回報(bào)機(jī)制。回報(bào)機(jī)制難點(diǎn)在哪里？對于環(huán)境整治項(xiàng)目來說，收費(fèi)機(jī)制很難，無非是政府付費(fèi)，無非是捆綁一些土地來增強(qiáng)項(xiàng)目本身的強(qiáng)度，對于捆綁土地，我本人非常支持那些交通和土地連帶開發(fā)TOD項(xiàng)目以及環(huán)境治理和周邊土地綜合開發(fā)項(xiàng)目，我認(rèn)為這兩類是最適合把土地捆綁起來的項(xiàng)目，因?yàn)橥恋馗?xiàng)目實(shí)施之后的效益是關(guān)聯(lián)的。捆綁土地是把項(xiàng)目的外部效應(yīng)內(nèi)部化的方式，但是現(xiàn)在的土地政策亟需改進(jìn)，如何把土地估值用法律的程序確定下來，這個(gè)問題需要相關(guān)部門包括國土部門和財(cái)政部門行動(dòng)起來。我們那考河項(xiàng)目由于不具備這個(gè)條件，只有政府付費(fèi)，回報(bào)機(jī)制很單調(diào)。如果政府有錢的話就不這么干了，錯(cuò)，政府有錢又回到政府自己干，你的項(xiàng)目生命期分開，最后效果達(dá)不到，但是PPP是一個(gè)很利好的工具。整個(gè)系統(tǒng)都交給PPP方式做，用PPP治理對效果負(fù)全責(zé)，對政府管理來說是非常重大的改進(jìn)。但是很不幸，地方上現(xiàn)在做的一些PPP項(xiàng)目，很多是覺得沒錢才做，有錢就不做了，是因?yàn)闆]錢，英雄氣短才做的PPP。

那考河項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與啟示

最后總結(jié)的一些項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，給大家做一些提示。比如前期工作比較充分，政府高度重視，相關(guān)部門配合支持，當(dāng)時(shí)分管副市長對這件事也高度重視，多次開協(xié)調(diào)會(huì)，親自靠前指揮，這是有力的保證。再一個(gè)是第三方咨詢機(jī)構(gòu)，一個(gè)多月就把核心東西做出來的，三個(gè)月就完成了，如果沒有請專業(yè)機(jī)構(gòu)，可能三個(gè)月過后還是之前的進(jìn)度。另外大膽創(chuàng)新，剛才說采購程序、績效指標(biāo)制定、競爭性磋商等，做了很多新的嘗試。還有碰到困難，要去找政府協(xié)助。這些經(jīng)驗(yàn)給大家做簡單的分享，希望對大家有所啟發(fā)，謝謝各位！

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編輯：成苗苗