2016年4月11日，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)“社會(huì)資本參與公共服務(wù)市場(chǎng)化改革”研究專(zhuān)家研討會(huì)暨課題成果發(fā)布會(huì)在京釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館舉行。此次研討會(huì)有政府部門(mén)、高校、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、新聞媒體的代表近一百人參與研討。研討會(huì)上，課題組組長(zhǎng)、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)方晉和財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作（PPP）中心副主任圍繞社會(huì)資本參與公共服務(wù)市場(chǎng)化改革主題分別做了演講。另外，來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、財(cái)政部財(cái)科院、住建部政策研究中心、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、北京交通大學(xué)、E20環(huán)境平臺(tái)的專(zhuān)家就分類(lèi)推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革、PPP模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示、國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目試點(diǎn)與評(píng)估、以及如何利用PPP模式在軌道交通、垃圾處理、城市水務(wù)、住房保障等領(lǐng)域推進(jìn)市場(chǎng)化改革進(jìn)行了介紹。與會(huì)專(zhuān)家還就推進(jìn)PPP過(guò)程中面臨的共性問(wèn)題以及不同領(lǐng)域在推進(jìn)進(jìn)程中反映出的突出問(wèn)題進(jìn)行了交流和探討，并就如何通過(guò)PPP模式釋放社會(huì)投資潛力、創(chuàng)新投融資體制、化解地方債務(wù)壓力、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)與促改革的目標(biāo)等各抒己見(jiàn)。

E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、北大環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)薛濤針對(duì)城市水務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革進(jìn)行了主題發(fā)言，未經(jīng)主辦方和發(fā)言人審核，僅供參考：

E20環(huán)境平臺(tái)起始于2000年中國(guó)水網(wǎng)的創(chuàng)建，2003年開(kāi)始討論水務(wù)的市場(chǎng)化改革，我們認(rèn)為中國(guó)PPP最早鋪開(kāi)在水務(wù)領(lǐng)域（供水和污水領(lǐng)域），當(dāng)時(shí)推開(kāi)的是特許經(jīng)營(yíng)，先前的來(lái)賓電廠由于一些原因沒(méi)有擴(kuò)展。

第一，E20研究院大數(shù)據(jù)下水務(wù)市場(chǎng)化PPP的發(fā)展成績(jī)。

PPP的發(fā)展有待全面超越特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代。PPP成功的主戰(zhàn)場(chǎng)最開(kāi)始成功于2002年的特許經(jīng)營(yíng)，目前的很多示范項(xiàng)目有一些進(jìn)展，但全面超越特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代還需要在座各位更多的努力。當(dāng)時(shí)特許經(jīng)營(yíng)只是部里的條例推進(jìn)，現(xiàn)在納入了整個(gè)國(guó)家的國(guó)策，必然會(huì)產(chǎn)生很多積極的因素。

水務(wù)市場(chǎng)化的企業(yè)效益略高于整個(gè)行業(yè)的平均水平。從整個(gè)水務(wù)市場(chǎng)化以后的績(jī)效分析來(lái)看，對(duì)比相關(guān)企業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，從ROE、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、營(yíng)業(yè)收入等方面分析看出市場(chǎng)化的PPP公司有一些優(yōu)勢(shì)，資產(chǎn)負(fù)債率高是因?yàn)橛写罅控?fù)債性的投資因素。另外與整個(gè)公共設(shè)施管理業(yè)對(duì)比來(lái)看，市場(chǎng)化的公司效率略高于整個(gè)行業(yè)的平均水平。

水務(wù)市場(chǎng)化形成了一定的行業(yè)集中度。經(jīng)過(guò)10幾年發(fā)展行業(yè)集中度的情況，供水領(lǐng)域，前20家企業(yè)的市場(chǎng)占比為27.36%，可見(jiàn)特許經(jīng)營(yíng)PPP的推進(jìn)已形成了在環(huán)保行業(yè)一定的集中度；污水處理領(lǐng)域?yàn)?4.72%，前面講過(guò)污水領(lǐng)域推進(jìn)BOT比較快，而供水領(lǐng)域在2008年以后推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)較少。

第二，在央、地兩級(jí)關(guān)系下正確理解PPP。

站在更高的角度看PPP，促使地方政府從城市經(jīng)營(yíng)到提供公共服務(wù)?？碢PP的發(fā)展要站在整個(gè)中國(guó)特殊的中央集權(quán)制，中央和地方兩級(jí)的關(guān)系來(lái)看，推進(jìn)PPP從更高的角度看，實(shí)際上是中央政府約束地方政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和融資的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，引入企業(yè)參與完善二元結(jié)構(gòu)，明確地方政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)行為中的角色。引導(dǎo)地方政府從城市經(jīng)營(yíng)到提供公共服務(wù)。

水環(huán)境綜合整治是PPP急需應(yīng)用的領(lǐng)域。說(shuō)到水務(wù)相關(guān)的領(lǐng)域，可用代表環(huán)保領(lǐng)域的九宮格來(lái)看，原先的特許經(jīng)營(yíng)已經(jīng)做得比較充分，目前有更多的PPP示范項(xiàng)目、地方政府的融資需求，往下延伸包括水環(huán)境、海綿城市、黑臭水體，尤其水十條倒逼的時(shí)間表我們預(yù)算給地方政府帶來(lái)了5000億-1萬(wàn)億的地方水治理需求，這是PPP急需應(yīng)用的領(lǐng)域。

單體項(xiàng)目向多元、復(fù)雜的邊界模糊項(xiàng)目發(fā)展。特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代污水的BOT、供水的股權(quán)合作模式推行的比較成熟，2012年此次PPP推進(jìn)開(kāi)始前，北控已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)以BT為主的水環(huán)境治理+污水處理廠BOT的打捆項(xiàng)目。在財(cái)政部目前對(duì)績(jī)效明確的要求下，現(xiàn)在的項(xiàng)目對(duì)績(jī)效有考核并影響小比例收入，未來(lái)的項(xiàng)目目標(biāo)是績(jī)效影響收入比例增高，拉進(jìn)帶動(dòng)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目以此更接近PPP的實(shí)質(zhì)。單體項(xiàng)目向多元、復(fù)雜的邊界模糊項(xiàng)目發(fā)展，海綿城市、黑臭水體等項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于原來(lái)的單體BOT項(xiàng)目。

第三，在水務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步推進(jìn)PPP的障礙及突破建議。

面對(duì)的六大障礙。一是傳統(tǒng)重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)是長(zhǎng)期的問(wèn)題，財(cái)政部設(shè)計(jì)希望按照10年的績(jī)效考核，避免BT的2+3模式，以提高環(huán)境質(zhì)量。二是近一年惡性競(jìng)爭(zhēng)頻發(fā)，企業(yè)將國(guó)家的補(bǔ)貼變成了低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的籌碼，需注意此問(wèn)題。三是復(fù)雜的項(xiàng)目考核難度比較高。四是部門(mén)之間的合作不暢妨礙了PPP在市政環(huán)保領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)繼承和范圍擴(kuò)展。五是水環(huán)境治理領(lǐng)域是要實(shí)現(xiàn)環(huán)境效果，但PPP涉及的更多是經(jīng)營(yíng)性的問(wèn)題，這一點(diǎn)同時(shí)兼顧對(duì)企業(yè)的能力而言很困難。六是支付信用問(wèn)題。

突破的建議：一是法規(guī)系統(tǒng)和企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力都需要完善。二是我們認(rèn)為兩個(gè)法同時(shí)推出的情況下，需在特許經(jīng)營(yíng)和PPP上面做一個(gè)切割。第三，目前PPP的整個(gè)法規(guī)體系對(duì)重資產(chǎn)的模式接入不夠，這基于特許經(jīng)營(yíng)10多年積累的強(qiáng)慣性和適用性。

如何做有效切割？建議將政府采購(gòu)型PPP與監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)區(qū)別對(duì)待。

E20研究院PPP研究矩陣

第一，水務(wù)領(lǐng)域幾乎都落在了3、4縱向區(qū)域，特許經(jīng)營(yíng)的很多基本邏輯存在諸多不適合。第二，結(jié)合水十條的剛性要求而帶來(lái)的未來(lái)需求旺盛需要重點(diǎn)關(guān)注，具有“環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)”特征的城市小流域治理（也包括海綿城市和黑臭水體等高熱領(lǐng)域）的項(xiàng)目，往往會(huì)具有橫跨3、4區(qū)域，比如河道整治和污水廠乃至管網(wǎng)的打包，將本屬于3區(qū)域的弱資產(chǎn)屬性大大加強(qiáng)，典型案例就是南寧那考河項(xiàng)目。第三，需要再次強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前環(huán)保治理的核心矛盾是如何提高治理效果而突破系統(tǒng)集成的難題，在環(huán)保治理項(xiàng)目中我們強(qiáng)調(diào)的經(jīng)營(yíng)性是直接向使用者收費(fèi)，若過(guò)于強(qiáng)調(diào)2014（2724）號(hào)文所提到的“經(jīng)營(yíng)性”（收費(fèi)是否可以完全支撐項(xiàng)目角度）開(kāi)發(fā)往往會(huì)導(dǎo)致舍本逐末。建議法律的起草者，采用“分類(lèi)、分類(lèi)、再分類(lèi)”的方法，將政府采購(gòu)型PPP與監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目屬性明晰化、區(qū)別對(duì)待，并分別予以針對(duì)性的措施，唯此，才能讓這一輪PPP的發(fā)展超越當(dāng)年建設(shè)部126號(hào)文。

以下嘉賓演講的主要觀點(diǎn)，未經(jīng)主辦方和發(fā)言人審核，僅供參考：

方晉（中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)）：

為什么中國(guó)政府會(huì)在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推進(jìn)PPP？一是落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神；二是滿(mǎn)足推動(dòng)財(cái)政體制改革和政策創(chuàng)新的根本要求；三是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化提速、地方政府性債務(wù)問(wèn)題顯現(xiàn)。

意義：一是有利于更好發(fā)揮政府職能；二是調(diào)動(dòng)市場(chǎng)；三是拓寬投融資渠道；四是完善財(cái)政投入。

問(wèn)題：政策密集出臺(tái)，項(xiàng)目數(shù)量和投資額顯著上升，但存在民企參與積極性不高、項(xiàng)目難落地、地方層面實(shí)施項(xiàng)目的能力、人才、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)欠缺等問(wèn)題。

建議：政府應(yīng)進(jìn)一步完善PPP的頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)財(cái)政約束、建立政府信用機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制，針對(duì)不同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，建立健全合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、動(dòng)態(tài)的利潤(rùn)調(diào)整機(jī)制以及合理的投資回報(bào)機(jī)制。

焦小平（財(cái)政部PPP中心副主任）：

PPP改革的目標(biāo)。根據(jù)國(guó)務(wù)院部署，自2013年以來(lái)，財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革，經(jīng)過(guò)近3年的探索實(shí)踐，PPP已成為地方穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。PPP改革的最終目標(biāo)是建立統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明的PPP大市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，政府更多發(fā)揮規(guī)則制定人和監(jiān)管人的作用。

PPP改革的重要性。PPP改革是一種市場(chǎng)化、社會(huì)化的公共服務(wù)供給管理模式，是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，市場(chǎng)需求為輔的體制機(jī)制性變革，在全面深化改革的初期具有很強(qiáng)的牽引性。

PPP改革的作用。PPP是通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，使老百姓享受更高質(zhì)量、多元化、高品質(zhì)、高性?xún)r(jià)比的服務(wù)，使政府由過(guò)去關(guān)注供給主體轉(zhuǎn)向關(guān)注公共服務(wù)質(zhì)量、效率和性?xún)r(jià)比。

張永偉（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)）：

研究報(bào)告核心思想。PPP要按照分領(lǐng)域分類(lèi)別原則進(jìn)行推進(jìn)。如何去分領(lǐng)域？籠統(tǒng)講，使用三分法，一是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，對(duì)政府的資本投入不作要求，政府主要是監(jiān)管和引導(dǎo)，以社會(huì)資本為主。例如，高速公路。二是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。盈利和公共服務(wù)兼有。政府以股份和債券形式等支持。三是完全不具備經(jīng)營(yíng)性條件，也可以做PPP，例如城市基礎(chǔ)項(xiàng)目，垃圾處理等。從傳統(tǒng)意義上講，大部分是非盈利性的，PPP大部分是采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式。

PPP推進(jìn)中遇到的問(wèn)題及建議。推進(jìn)PPP中，簽約率低，社會(huì)資本的社會(huì)屬性沒(méi)有很好突出。如何更好地進(jìn)一步推進(jìn)PPP：一是，為社會(huì)資本的介入提供穩(wěn)定的PPP經(jīng)營(yíng)預(yù)期，這涉及到政府的信用，不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的更換導(dǎo)致項(xiàng)目變化；二是，法律的保障要真正讓社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)行為得到合法保護(hù)；第三，需要契約精神和社會(huì)氛圍，調(diào)研發(fā)現(xiàn)（1）PPP做得好的地方往往營(yíng)商環(huán)境好。（2）政府作用不可替代，要加強(qiáng)政府間的溝通，項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)之間的匹配如何做到高效和協(xié)同性是關(guān)鍵的。（3）政府對(duì)PPP要求與過(guò)去不一樣了，涉及到服務(wù)回報(bào)計(jì)算，政府要利用更多社會(huì)資源，形成更強(qiáng)談判能力。（4）完善監(jiān)管規(guī)則。保持監(jiān)管的常態(tài)性和依法監(jiān)管。（4）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

肖鵬（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授）：

PPP發(fā)展的5個(gè)階段。梳理80年代以來(lái)，改革開(kāi)放至今，PPP在中國(guó)并非新鮮事物，PPP在我國(guó)已經(jīng)歷5個(gè)階段。自2013年以來(lái)，PPP在中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段。主要是三中全會(huì)，財(cái)政部牽頭PPP，肯定了PPP不僅是融資模式，還指出在改善城鎮(zhèn)化方面等都有重要作用，契合混合所有制改革。

PPP在未來(lái)面臨崛起是不爭(zhēng)的事實(shí)?？梢詭?lái)國(guó)家治理和管理機(jī)制上的創(chuàng)新，配合新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)巨大需求。PPP的本質(zhì)：不僅是融資模式創(chuàng)新，還是管理機(jī)制的創(chuàng)新。

張麗娜（國(guó)家發(fā)改委體改司巡視員）：

第一，PPP問(wèn)題要聚焦。報(bào)告提出法律體系建設(shè)，最好要把目前的法律法規(guī)做些梳理，立法和廢除、修改的法律進(jìn)行梳理，讓法律體系更加明確。

第二，PPP的標(biāo)準(zhǔn)合同，是流程再造的契約或安排，我們能否把標(biāo)準(zhǔn)合同做些梳理？合同流程和所需元素以及執(zhí)行問(wèn)題可否涵蓋？流程再造后，會(huì)對(duì)PPP預(yù)期也有很好的安排，利益問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題都應(yīng)該有所體現(xiàn)。

第三，如何看PPP？我認(rèn)為國(guó)外發(fā)展起來(lái)的PPP是在其既有的體制、法律制度、市場(chǎng)環(huán)境下的框架下，對(duì)某個(gè)領(lǐng)域，例如公共領(lǐng)域服務(wù)等，某個(gè)領(lǐng)域的流程再造。PPP是以市場(chǎng)配置資源為主的，更好發(fā)揮政府作用。

第四，有科學(xué)的PPP定價(jià)機(jī)制。資本回報(bào)和定價(jià)是否合理是相關(guān)的。我們國(guó)內(nèi)的PPP回報(bào)機(jī)制只有6%，國(guó)外推PPP項(xiàng)目可以作到12%-18%。資本的回報(bào)與定價(jià)機(jī)制的合理不合理，這與PPP推廣直接相關(guān)。如何定PPP的價(jià)格？資本進(jìn)入投資的話(huà)，我們要制定預(yù)期回報(bào)。如果太低的話(huà)，就有問(wèn)題。PPP定價(jià)機(jī)制，是要素不斷健全的過(guò)程。

第五，PPP退出機(jī)制，產(chǎn)權(quán)保護(hù)。現(xiàn)在PPP的合作周期長(zhǎng)達(dá)30年，要建立社會(huì)資本退出機(jī)制。如何建立退出機(jī)制？要建立一個(gè)與場(chǎng)外市場(chǎng)相結(jié)合的市場(chǎng)機(jī)制。讓PPP的投融資有一個(gè)通道。目前，社會(huì)資本的主要顧慮：保證他不流失的基礎(chǔ)性問(wèn)題和健康。只有用市場(chǎng)化、透明化的辦法，才能把產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。同時(shí)要保證合理的收益，把基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)起來(lái)。

市場(chǎng)化是要素的全市場(chǎng)化，才能有投融資的新模式。只有市場(chǎng)化透明化的辦法，產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題等才能保證。PPP也要避免運(yùn)動(dòng)式的，我們不妨作些示范項(xiàng)目，作些試點(diǎn)。要以試點(diǎn)，慢慢推進(jìn)。

李開(kāi)孟（中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司研究中信主任、研究員）:

圍繞“以專(zhuān)業(yè)化促進(jìn)PPP模式的有效實(shí)施”主題。

贊同分領(lǐng)域的觀點(diǎn)，PPP應(yīng)分領(lǐng)域深入推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化。本研討會(huì)議題二強(qiáng)調(diào)分領(lǐng)域，分領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)針對(duì)性、強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化。PPP是作為我們國(guó)家推動(dòng)改革的一個(gè)牽引作用，這方面的作用非常大。PPP的應(yīng)用實(shí)際上以2014年年初為界限，之前的PPP主要以特許經(jīng)營(yíng)、BOT方式開(kāi)展，之后主要以財(cái)政部主導(dǎo)的PPP模式開(kāi)展，但一般都認(rèn)為BOT是PPP的具體實(shí)踐方式。近兩年轟轟烈烈開(kāi)展PPP的試點(diǎn)改革，個(gè)人贊同薛濤院長(zhǎng)的說(shuō)法，沒(méi)有超越之前BOT的高度。

從分領(lǐng)域的改革來(lái)看，目前PPP的總體咨詢(xún)水平在下降。比如軌道交通，實(shí)施方案的制定主要還是模仿地鐵4號(hào)線相關(guān)的做法，同樣很多污水處理、垃圾處理項(xiàng)目的PPP實(shí)施方案，實(shí)際上仍然在模仿20年前國(guó)家計(jì)委做的特許經(jīng)營(yíng)的做法。以PPP模式引入市場(chǎng)化改革，更強(qiáng)調(diào)對(duì)改革的拉動(dòng)作用。目前有關(guān)的PPP咨詢(xún)，我們認(rèn)為PPP項(xiàng)目的咨詢(xún)是工程咨詢(xún)的組成部分，PPP項(xiàng)目的論證應(yīng)該是可行性論證的組成部分，比如PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案本身就是可行性研究的重要內(nèi)容，財(cái)務(wù)測(cè)算、成本能力分析等等都是投資項(xiàng)目可行性研究里面的效應(yīng)分析以及財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量分析的重要內(nèi)容。但目前由于大家都在搞PPP咨詢(xún)，很多單位沒(méi)有基本的咨詢(xún)能力，于是把可行性研究的內(nèi)容考出來(lái)一部分，咨詢(xún)的質(zhì)量很差，所以PPP要深入推進(jìn)下去要研究如何專(zhuān)業(yè)化、分類(lèi)推進(jìn)的問(wèn)題。

公共服務(wù)市場(chǎng)化改革不等同于PPP？本研究主題是推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革，但大家都在討論P(yáng)PP。公共服務(wù)市場(chǎng)化改革不等同于PPP，PPP只是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革之一，PPP有關(guān)的概念被泛化，這是中國(guó)面臨的非常重要的問(wèn)題。一方面我們強(qiáng)調(diào)PPP具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作關(guān)系的特征，于是我們反過(guò)來(lái)認(rèn)為，凡是具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、長(zhǎng)期合作關(guān)系的都叫PPP；一方面政府付費(fèi)型的PPP是政府采購(gòu)的關(guān)系，于是我們認(rèn)為政府采購(gòu)都叫PPP，于是把管理合同、服務(wù)外包都叫PPP。

中國(guó)引入PPP的核心是什么？通過(guò)PPP模式引入私人資本、社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資深化改革。無(wú)論把PPP概念寬泛或狹窄都會(huì)模糊焦點(diǎn)，不利于我們深化改革。

公共部門(mén)領(lǐng)域改革的五種方式。一是傳統(tǒng)模式，由公共部門(mén)提供服務(wù)，這涉及到公共部門(mén)領(lǐng)域改革的問(wèn)題，也就是說(shuō)，政府把有關(guān)公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營(yíng)由公共部門(mén)承擔(dān)，他仍然可以做到專(zhuān)業(yè)化、高效率，而且也是在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的方式，這樣的方式不叫PPP，是公公合作。二是公共部門(mén)與私人部門(mén)之間通過(guò)股權(quán)投資的方式提供，實(shí)際上是通過(guò)股權(quán)的投入獲得股權(quán)回報(bào)，跟PPP也不是一個(gè)概念，PPP強(qiáng)調(diào)回報(bào)機(jī)制，無(wú)論使用者付費(fèi)還是政府付費(fèi)，不是強(qiáng)調(diào)股權(quán)分紅，所以有關(guān)股權(quán)合作這塊，實(shí)際是規(guī)范政府投資管理體制改革的概念，無(wú)論政府直接投資還是資本金進(jìn)入，通過(guò)我們國(guó)家進(jìn)行政府投資條例的研究和制定，規(guī)范政府投資領(lǐng)域改革。三是完全市場(chǎng)化，有些領(lǐng)域具備市場(chǎng)化的條件，政府部門(mén)沒(méi)有必要直接介入，但是由于是公共服務(wù)，政府要通過(guò)管制提供服務(wù)，這實(shí)際上是企業(yè)化運(yùn)作，政府不需要跟企業(yè)簽訂合同，這樣的模式通過(guò)管制的方式提供公共服務(wù)，這一類(lèi)也不叫PPP，但是仍然是市場(chǎng)化改革的重要方式。PPP核心強(qiáng)調(diào)的是什么？就是通過(guò)使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)推動(dòng)私人資本和社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施改革，應(yīng)該聚焦這方面的研究，有關(guān)這方面的研究還需要各位的努力，使我們研究更加深入、專(zhuān)業(yè)化。

易珉（香港鐵路有限公司中國(guó)業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官）:

此次課題對(duì)國(guó)內(nèi)外多個(gè)領(lǐng)域的PPP政策和實(shí)踐都進(jìn)行了充分研究，提出了很多具有實(shí)踐意義的建議，不同領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者也在各個(gè)層面提出了寶貴的意見(jiàn)，對(duì)PPP模式在中國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的推進(jìn)意義重大。港鐵作為全球軌道交通行業(yè)PPP模式的開(kāi)拓和踐行者，也希望能夠在各個(gè)層面繼續(xù)參與研究和推動(dòng)PPP的可持續(xù)發(fā)展模式，為中國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的改革和進(jìn)步做出新的貢獻(xiàn)。

盧邁（中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）：

我接觸PPP比較晚，但是發(fā)現(xiàn)在這個(gè)領(lǐng)域，國(guó)家推進(jìn)非?？?。到英國(guó)考察，看到他們的進(jìn)展，國(guó)外是九十年代開(kāi)始大規(guī)模研究。我們?cè)?010年以后，尤其李克強(qiáng)總理提倡PPP后，進(jìn)展非常快，這點(diǎn)確實(shí)符合中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的特點(diǎn)。

明顯的矛盾：財(cái)政收入增長(zhǎng)速度明顯見(jiàn)緩，而社會(huì)福利體系的開(kāi)支卻是剛性需求。我們30多年來(lái)，濃縮了國(guó)際社會(huì)上從19世紀(jì)末開(kāi)始的迅速的增長(zhǎng)和發(fā)展的過(guò)程，PPP在中國(guó)的應(yīng)用正好適應(yīng)這樣的一種情況。中國(guó)在八十年代財(cái)政很困難，當(dāng)時(shí)要改革、要放權(quán)，財(cái)政收入占GDP比重不斷下降。九十年代財(cái)政改革后，這個(gè)比重在逐漸上升，但是還只是從低位上升，所以很多地方采取了BOT方式發(fā)展路橋等基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)時(shí)，財(cái)政支出當(dāng)中也有相當(dāng)部分放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面。在本世紀(jì)初，財(cái)政困難有所緩解，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加速，財(cái)政收入增加，而政府開(kāi)始意識(shí)到公共服務(wù)，尤其社會(huì)福利體系建設(shè)的重要性，提出學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這時(shí)期政府財(cái)力的迅速增加，稅收每年都以超過(guò)20%的速度在增長(zhǎng)，再加上地方建立了各種融資平臺(tái)，可以從資本市場(chǎng)大規(guī)模的借債，以及2008年后實(shí)行的4萬(wàn)億計(jì)劃，可以同時(shí)應(yīng)對(duì)城市化建設(shè)和社會(huì)福利體系構(gòu)建，八十年代財(cái)政困難局面下修建道路使用的BOT模式，在后面這段時(shí)期好像不太需要了。而過(guò)去這些年，一方面經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度明顯見(jiàn)緩，而另一方面這時(shí)社會(huì)福利體系的開(kāi)支卻是剛性的，所以我們面臨一個(gè)明顯的矛盾。

社會(huì)福利體系的開(kāi)支可以減少嗎？財(cái)政部門(mén)一般會(huì)比較擔(dān)心，我們學(xué)界也比較擔(dān)心就是過(guò)度的福利會(huì)像拉美國(guó)家那樣陷入中等收入陷阱。但是我們應(yīng)該看到，社會(huì)福利本身也是人力資本投資，同時(shí)對(duì)于社會(huì)和諧的構(gòu)建起到重要作用，它既是發(fā)展的目的之一，同時(shí)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于整個(gè)社會(huì)進(jìn)步，又起著非常重要的作用。所以在這方面的剛性開(kāi)支未來(lái)也是很難減下來(lái)的。

財(cái)政收入增長(zhǎng)速度減緩，社會(huì)福利開(kāi)支呈現(xiàn)剛性，在這樣的情況下，重點(diǎn)還是要做好公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，同時(shí)充分動(dòng)員社會(huì)資本。當(dāng)我們進(jìn)入現(xiàn)在新常態(tài)的時(shí)候，一個(gè)明顯的特征就是老百姓富裕了，高收入階層增加了，社會(huì)有錢(qián)，可以把這部分資本充分的動(dòng)員起來(lái)。所以我們看到在這個(gè)領(lǐng)域迅速的發(fā)展、迅速的進(jìn)步。我們可能在有些方面和國(guó)際社會(huì)比起來(lái)還有距離，我們?cè)谟?guó)看到他們有比較成熟的做法，標(biāo)準(zhǔn)的合同文本是厚厚一大本。他們還有很多中介機(jī)構(gòu)，這些方面是我們國(guó)家現(xiàn)在還缺乏的。但是我們也看到，中國(guó)一旦認(rèn)準(zhǔn)了這樣一條路，發(fā)展速度會(huì)很快。今天課題組的報(bào)告可以顯示我們國(guó)家在這方面的實(shí)際進(jìn)展，同時(shí)幾位部委的領(lǐng)導(dǎo)做出了評(píng)論和發(fā)言，可以看到部委也在這方面有很好的研究，有深刻的體會(huì)，而且提出了更高的要求。

后續(xù)細(xì)分領(lǐng)域研究有待深入并擴(kuò)展領(lǐng)域，政府自身的治理能力需要提高。有了這樣的基礎(chǔ)，我們的報(bào)告做的也很好，今天的討論也確實(shí)非常成功，在這之后，我們一方面要按有關(guān)部委的同志所說(shuō)，要往更深的方面去做，更具體更扎實(shí)，這個(gè)報(bào)告本身已經(jīng)體現(xiàn)了務(wù)實(shí)的特點(diǎn)，在總體分析和在交通、垃圾、水務(wù)、住房這些方面的研究都做的很務(wù)實(shí)。還有一些領(lǐng)域沒(méi)有涉及，剛才易珉總裁也說(shuō)到，如教育、醫(yī)療等等，這些領(lǐng)域我們都還可以繼續(xù)深入，另外已經(jīng)做的這些領(lǐng)域也要跟上實(shí)踐的發(fā)展，做得更扎實(shí)。另一方面，公共服務(wù)領(lǐng)域里的改革也是政府自身的改革，政府的治理體系要改革，治理能力要提高。在做PPP這個(gè)課題時(shí)，我們也接觸了不少這方面的問(wèn)題，比如課題組提出的契約精神，政府要守信的問(wèn)題，我們?cè)诟鱾€(gè)地方都能看到。我剛從一個(gè)貧困縣回來(lái)，那里有個(gè)職業(yè)學(xué)校，樓建好了沒(méi)法使用，原因是政府沒(méi)付錢(qián)。政府占用大量民間資本搞基礎(chǔ)建設(shè)，建完以后不付帳，這種事情在前些年很多見(jiàn)。要實(shí)行PPP，要訂立契約，政府首先要誠(chéng)信。還有比如說(shuō)，我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)要全口徑、全過(guò)程、考慮運(yùn)營(yíng)，這就和政府官員的任期有矛盾，官員任期內(nèi)借了錢(qián)、做了事，后續(xù)建設(shè)和運(yùn)行不管，而后任又不想還錢(qián)，這種政府換屆就不認(rèn)帳的體制也是很大的問(wèn)題。再比如，財(cái)政部和發(fā)改委是兩個(gè)系統(tǒng)，發(fā)改委管建設(shè)，財(cái)政管支出、管日常的運(yùn)行開(kāi)支項(xiàng)目。我們看到現(xiàn)在集中連片貧困地區(qū)實(shí)行學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善，這些地區(qū)已經(jīng)有90%多的農(nóng)村學(xué)校建了食堂，這是發(fā)改委給的錢(qián)，但是只有65%的學(xué)校食堂實(shí)行食堂供餐，這是為什么？因?yàn)樨?cái)政部沒(méi)有給學(xué)校運(yùn)營(yíng)食堂的資金，沒(méi)有炊事員的開(kāi)支、水電煤的開(kāi)支。政府最愿意“投資磚頭”搞建設(shè)，最不愿意“投人頭”管運(yùn)營(yíng)。如果要實(shí)行PPP這些方面就必須統(tǒng)一考慮、明確界定。

合理回報(bào)。我們的官員對(duì)于資本的合理回報(bào)缺乏概念，對(duì)于人的勞動(dòng)付出應(yīng)該有一個(gè)合理定價(jià)也缺乏概念，人為的壓低這兩者。以前也有壓低土地價(jià)格，壓低勞動(dòng)收益等等現(xiàn)象。這些固有的觀念，短期壓低了這部分成本，但是長(zhǎng)期造成的就是既沒(méi)誠(chéng)信，也沒(méi)有激勵(lì)投資，這是不可持續(xù)的。

政府體制改革和官員的觀念與推進(jìn)PPP息息相關(guān)。課題組提出來(lái)的所有的問(wèn)題，實(shí)際上與政府改革連在一起和官員的觀念連在一起，這也是在下一步要推廣PPP的時(shí)候要注意的。所以，無(wú)論是從體制方面還是從觀念方面，要真正的推進(jìn)它還是要做很多的工作。

中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)開(kāi)展這項(xiàng)研究，得到了各位優(yōu)秀專(zhuān)家的大力支持，賈康、肖鵬、紀(jì)壽文、孟春、薛濤、周江、張永偉、方晉，這幾位同志一起合作完成了高水平的報(bào)告，要向你們表示衷心的感謝。我們要向港鐵表示衷心的感謝，港鐵慷慨資助了這項(xiàng)課題，而且對(duì)于課題整個(gè)進(jìn)展中給予了大量的支持，幫我們聯(lián)系，比如說(shuō)在國(guó)外的考察，都做得很好，我們也感謝各位部委專(zhuān)家今天到會(huì)，你們做的高水平的點(diǎn)評(píng)，為下一步的工作進(jìn)展提供了幫助。另外感謝我們基金會(huì)的團(tuán)隊(duì)，徐謹(jǐn)謹(jǐn)、都靜、吳巍，還有好幾位同志，在這個(gè)課題里作為課題協(xié)調(diào)人和參與者，做了大量組織工作。

感謝參加今天會(huì)議的媒體朋友，感謝所有關(guān)心和支持基金會(huì)、支持這個(gè)課題的人。讓我們一起鼓掌向他們表示感謝！

編輯：李丹