李開孟 中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任

以下內(nèi)容根據(jù)李開孟在2017第十五屆水業(yè)論壇上的發(fā)言整理：

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，并致力于探索適合中國(guó)國(guó)情的新型城鎮(zhèn)化道路。隨著基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)公共事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)模式30多年的探索發(fā)展及最近三年的大力推廣應(yīng)用，PPP模式迎來快速發(fā)展的新階段。

一、聚焦一種現(xiàn)象

在城鎮(zhèn)化建設(shè)和PPP模式大力推廣應(yīng)用的背景下，催生出了中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中的PPP現(xiàn)象，并展現(xiàn)出鮮明的中國(guó)特色。這是一個(gè)現(xiàn)象級(jí)的重大事件，并具有以下突出特點(diǎn)。

1.PPP被賦予多重職能

在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，PPP被賦予了多重功能，如化解地方政府債務(wù)壓力、解決項(xiàng)目融資問題、推進(jìn)體制改革、促進(jìn)城投公司轉(zhuǎn)型、完善公共治理，發(fā)展特色小鎮(zhèn)，促進(jìn)片區(qū)開發(fā)等等。多重目標(biāo)如何進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保多維目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，確實(shí)是我們需要思考的問題。

2.市政建設(shè)是我國(guó)PPP模式運(yùn)用的主戰(zhàn)場(chǎng)

目前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的PPP現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為市政建設(shè)是我國(guó)PPP模式運(yùn)用的主戰(zhàn)場(chǎng)。從下圖可以看到，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目庫共入庫15966個(gè)項(xiàng)目，其中重大市政工程項(xiàng)目8838個(gè)，占總數(shù)55%。重大市政工程8838個(gè)PPP項(xiàng)目中，城市供水、供熱、供氣項(xiàng)目1687個(gè)，污水垃圾處理項(xiàng)目3071個(gè)，占比高達(dá)54%。

3.我國(guó)市政建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革教訓(xùn)值得汲取

我國(guó)過去10多年在市政建設(shè)領(lǐng)域推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)BOT模式，在城市供水等領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革，包括引進(jìn)外資及國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本參與市政工程建設(shè)，對(duì)于減輕財(cái)政建設(shè)資金不足的壓力，推動(dòng)企業(yè)化改制及完善市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生了積極影響。同時(shí)，也出現(xiàn)部分城市市場(chǎng)化改革后的水費(fèi)提升、水價(jià)上漲、公共服務(wù)質(zhì)量下降、斷水停運(yùn)，項(xiàng)目公益性和商業(yè)盈利性矛盾凸顯等現(xiàn)象，多個(gè)城市被迫中斷改革，走回頭路。

4.市政PPP項(xiàng)目的目標(biāo)定位存在分歧

同時(shí)，市政PPP項(xiàng)目的目標(biāo)定位在實(shí)際操作過程當(dāng)中也存在著比較嚴(yán)重的分歧，客觀上對(duì)PPP模式如何推動(dòng)城鎮(zhèn)化應(yīng)用存在三種目標(biāo)導(dǎo)向：一是將PPP作為政府財(cái)政資金購(gòu)買服務(wù)的工具，強(qiáng)調(diào)以金錢為本，注重value for money評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政承受能力論證。二是將PPP作為撬動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本，注重value for economy評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。三是將PPP作為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具，強(qiáng)調(diào)以人民為本，注重value for people評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、關(guān)注十個(gè)問題

由于對(duì)PPP的操作理念和目標(biāo)定位存在分歧，對(duì)PPP作為促進(jìn)城市建設(shè)及融資創(chuàng)新工具的具體操作存在不同理解。同時(shí)，由于我國(guó)PPP制度頂層設(shè)計(jì)不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、社會(huì)資本投資權(quán)益保障制度缺失、政策及法律體系不完善、部門之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、項(xiàng)目參與各方信用履約機(jī)制不健全、專業(yè)咨詢服務(wù)能力不足等原因，使得PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的推廣應(yīng)用存在各種苗頭性、傾向性突出問題，應(yīng)該引起高度關(guān)注。

1.PPP引進(jìn)的社會(huì)資本屬于股權(quán)投資，還是屬于各種名目繁多的事實(shí)上的明股實(shí)債？

我認(rèn)為無論怎么強(qiáng)調(diào)PPP的治理能力、管理能力，PPP首要的功能還是融資功能。由于PPP融資所具有的特殊性，才衍生出這種模式所具有的促進(jìn)改革、機(jī)制創(chuàng)新等輔助功能。PPP融資的典型特點(diǎn)是有限追索或無追索項(xiàng)目融資，項(xiàng)目融資不同于企業(yè)融資、政府融資，它關(guān)注的不是目前的實(shí)力和水平，而是關(guān)注項(xiàng)目未來的現(xiàn)金流量水平。但由于我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)模式未來使用者付費(fèi)的市場(chǎng)容量、收費(fèi)機(jī)制、排他性機(jī)制等不明確，政府付費(fèi)也存在著政府的換屆和信用等問題，使得對(duì)PPP未來十年、二十年，甚至三十年的長(zhǎng)期現(xiàn)金流量的預(yù)期困難，沒有信心，所以在這種情況下進(jìn)行股權(quán)投資很困難，這就導(dǎo)致PPP從一種股權(quán)投資演變成一種必須給出合理回報(bào)水平，而且在一定時(shí)期之內(nèi)地方政府必須接手的投資模式。這樣有一定的回報(bào)、一定的期限的融資方案，名義上是股本投資，實(shí)際上是債務(wù)投資，目前實(shí)際操作中已經(jīng)演變成各種名目的明股實(shí)債。

2.PPP引入社會(huì)資本是進(jìn)行長(zhǎng)期投資，還是過橋融資等各種類型的短期融資行為？

目前我國(guó)PPP最主要的參與主體，一是施工企業(yè)，二是各類基金投資人。施工企業(yè)追求的是短期的施工承包利潤(rùn)，而各種各樣的基金投資者追求的是短期的財(cái)務(wù)回報(bào)。所以，PPP模式在事實(shí)上演變成各種類型的短期融資創(chuàng)新方式。

3.我國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式的目的，是為了實(shí)現(xiàn)地方政府去杠桿，還是為各種加杠桿提供創(chuàng)新工具？

我國(guó)本輪大力推廣應(yīng)用PPP模式的目的，是為了解決地方平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，它是一種去杠桿的重要工具，但是目前在實(shí)際操作過程中，卻把PPP作為地方政府加杠桿的一種有效工具。因?yàn)樵赑PP模式下資本金可以由社會(huì)資本來出，債務(wù)資金可以通過實(shí)力雄厚的國(guó)有企業(yè)去進(jìn)行融資。股權(quán)融資雖由社會(huì)資本出資，但實(shí)際上是明股實(shí)債，債務(wù)資金要找當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司進(jìn)行接盤，最后都要轉(zhuǎn)化為地方政府的或有負(fù)債。作為人民的政府，對(duì)各種支出責(zé)任和或有負(fù)債不可能置之不理，使得去杠桿成為了一種加杠桿的有效方式，而且大家用的不亦樂乎。

4.引入PPP模式的目的是為了動(dòng)員民間投資參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是套取各種名目的財(cái)政資金補(bǔ)助的創(chuàng)新工具？

PPP項(xiàng)目融資的本意，是政府的財(cái)政資金從項(xiàng)目的前期投資退出，不論是法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)還是英國(guó)的PFI，強(qiáng)調(diào)的都是私人部門融資，二者的區(qū)別在于私人融資的回報(bào)機(jī)制不同，前者是使用者付費(fèi)，后者是政府根據(jù)私人部門參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)際績(jī)效，通過購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行付費(fèi)。政府從項(xiàng)目前期投資中撤離的原因，一是財(cái)政缺乏資金，二是政府即便有資金，但由于使用效果差而轉(zhuǎn)由私人融資。我國(guó)PPP模式的操作情況完全相反，我們最大的印象就是政府特別有錢，以各種政府文件對(duì)PPP項(xiàng)目給于各種財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策。各級(jí)地方政府及企業(yè)在巨大的政策誘惑下，將各種項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，使得PPP成為申請(qǐng)政府各種財(cái)政資金補(bǔ)助、政府資金投入的有效方式，這就變相激勵(lì)大家把各種不適合采用PPP模式的項(xiàng)目都包裝成假PPP，甚至以國(guó)家的名義強(qiáng)制推廣應(yīng)用PPP模式。這種現(xiàn)象在我國(guó)當(dāng)前非常流行。

5.開展PPP項(xiàng)目運(yùn)作的目的是為了嚴(yán)格地方政府預(yù)算管理，還是為了突破預(yù)算約束提供具體手段？

這一輪大力推廣應(yīng)用PPP模式，是在新的預(yù)算法頒布實(shí)施之后。按照新的預(yù)算法，地方政府不得以平臺(tái)公司的名義進(jìn)行變相融資，只能通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券的方式進(jìn)行負(fù)債融資。我國(guó)的PPP模式強(qiáng)調(diào)地方政府可以和其下屬的平臺(tái)公司以PPP的名義進(jìn)行合作，地方政府也可以與其下屬的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等以PPP的名義進(jìn)行合作，再配合以各種形式的明股實(shí)債及地方平臺(tái)公司兜底等操作方式，使得PPP模式成為有效突破新頒布的預(yù)算法對(duì)地方政府的預(yù)算各種管理限制，并以各種各樣的創(chuàng)新方式增加地方政府的負(fù)債，有效突破了對(duì)地方政府負(fù)債進(jìn)行限制的相關(guān)制度文件規(guī)定。

6.推廣應(yīng)用PPP模式的目的是為了提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，還是為了將非專業(yè)的機(jī)構(gòu)培育成專業(yè)性的運(yùn)營(yíng)公司，并回避公共服務(wù)的專業(yè)性供給模式？

從政府公共管理的角度看，引入PPP模式的目的不能簡(jiǎn)單停留在融資方面，而是將其作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段，是為了提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。也就是說，PPP模式的應(yīng)用，非常重視公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和能力?，F(xiàn)在我國(guó)的PPP的主要參與主體是建筑承包商、各種財(cái)務(wù)資金投資人，他們并不具備真正的運(yùn)營(yíng)能力，而且專業(yè)性的運(yùn)營(yíng)能力不是短期內(nèi)能夠培育出來的。我國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式，將大家的注意力都引導(dǎo)到如何參與融資及承攬施工任務(wù)方面，而不是關(guān)注專業(yè)運(yùn)營(yíng)，也許這個(gè)問題目前還不突出，幾年之后我們會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在已經(jīng)上馬的PPP項(xiàng)目將面臨著很嚴(yán)重的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)問題。這個(gè)問題將會(huì)很快出現(xiàn)，大量PPP項(xiàng)目違約事件不斷爆發(fā)，將會(huì)對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)產(chǎn)生重大影響。

7.PPP模式強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇合作伙伴，還是為了躲避正常的公開招標(biāo)程序？

PPP強(qiáng)調(diào)的是一種市場(chǎng)化的項(xiàng)目運(yùn)作模式，強(qiáng)調(diào)通過公開公平競(jìng)爭(zhēng)選擇社會(huì)投資人及各種專業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該按照招投標(biāo)法的規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)。但是，由于目前的PPP作為政府購(gòu)買服務(wù)的一種工具，要求必須納入政府采購(gòu)的框架體系。在政府采購(gòu)的五種方式中，一些采購(gòu)方式的競(jìng)爭(zhēng)屬性很低。一些希望承擔(dān)工程施工任務(wù)的企業(yè)，通過PPP模式成為了社會(huì)投資人，按照兩標(biāo)并一標(biāo)的規(guī)定，可以不走公開競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)程序，躲避了工程承包市場(chǎng)紅海的嚴(yán)酷競(jìng)爭(zhēng)，能夠有效承攬相關(guān)工程并賺取施工利潤(rùn)，這種現(xiàn)象目前也很普遍。

8.我國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式的目的是為了優(yōu)化公共治理結(jié)構(gòu)，還是為了維護(hù)部門利益而各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合？

引入PPP模式的目的，是為了優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)家治理體系改革，但是目前各部門在推廣應(yīng)用PPP模式的過程中，我們看到部門之間相互協(xié)調(diào)、相互配合、各司其職這樣的一種健康的公共治理體系沒有呈現(xiàn)出來，而且大家也不是很關(guān)注。這與推動(dòng)PPP模式在我國(guó)應(yīng)用的目標(biāo)導(dǎo)向明顯背離。

9.PPP項(xiàng)目是強(qiáng)調(diào)科學(xué)決策，還是演變成為可批性研究的創(chuàng)新形式？

PPP強(qiáng)調(diào)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，要求優(yōu)化SPV的治理結(jié)構(gòu)，使得SPV能夠?qū)μ峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)切實(shí)負(fù)責(zé)。但是，我國(guó)PPP模式的推廣應(yīng)用中，引導(dǎo)大家不是對(duì)公共服務(wù)的供給負(fù)責(zé)，而是要求社會(huì)資本具體承擔(dān)設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等具體任務(wù)。施工企業(yè)為了承攬施工任務(wù)，要被迫成為社會(huì)投資人，而且還要成為一個(gè)專業(yè)性的運(yùn)營(yíng)商。對(duì)于一些專業(yè)技術(shù)水平較高，但本應(yīng)輕資本運(yùn)營(yíng)的專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，為了能夠獲得運(yùn)營(yíng)任務(wù)，卻被迫要求成為社會(huì)資本投資商。我國(guó)目前的PPP模式運(yùn)用實(shí)踐中，似乎特別害怕讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，鼓勵(lì)非專業(yè)的人干專業(yè)的事。PPP項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)，更是魚目混珠，專業(yè)性水平得不到基本保障。

10.我國(guó)引進(jìn)PPP模式的目的是為了推動(dòng)深化改革，還是為了維持落后體制，成為躲避深層次改革的拖延工具？

我國(guó)引入PPP的目的，是為了推動(dòng)公共治理的深層次改革。公共服務(wù)的供給，理論上主要有三種方式，除PPP模式之外還有兩種非常重要的方式，一種是由公共部門直接提供公共服務(wù)，這是世界各國(guó)公認(rèn)的公共服務(wù)的主要提供方式，也是一種經(jīng)典的方式，專業(yè)化的公共機(jī)構(gòu)，同樣能夠做到信息透明、成本降低、效率提供。這種方式的有效運(yùn)用，必須推動(dòng)公共部門的改革。必須明確，公共部門提供公共服務(wù)的方式，不屬于PPP模式。但是，我國(guó)卻通過大力推廣應(yīng)用公-公合作的方式，將其視為PPP模式。于是，以PPP模式進(jìn)行假PPP的推廣應(yīng)用，使得公共部門自身改革的努力已經(jīng)不再為大家所關(guān)注。第二種方式，就是采用完全市場(chǎng)化的方式，將一部分公共服務(wù)的提供完全推向市場(chǎng)，政府不參與具體的項(xiàng)目，而是通過制定政策、規(guī)劃、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，讓各類企業(yè)，尤其是民營(yíng)資本，按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，這種模式同樣不屬于PPP，而且是市場(chǎng)化改革的重要方向，但是目前卻以PPP的名義拖延進(jìn)行深層次市場(chǎng)化改革，要求政府這只手以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議的方式繼續(xù)伸入到具體項(xiàng)目的運(yùn)作活動(dòng)之中。所以，目前的PPP模式成為拖延基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域深層次改革的重要工具，我們不能回避這個(gè)問題。

編輯：洪翩翩