導(dǎo)言

　　生態(tài)補償機制在我國已實施近20年，流域生態(tài)補償已有10年的時間。十年間，我國流域生態(tài)補償機制的探索上取得了一定成績，如安徽-浙江新安江流域生態(tài)補償模式等。同時，我國仍然處于流域生態(tài)補償?shù)某跫夒A段，資金來源渠道過于單一、補償?shù)母采w范圍有限、補償數(shù)額不足，缺少相關(guān)政策體系和科學(xué)的技術(shù)方法實踐，欠缺通過補償機制撬動地方綠色發(fā)展的探索。作為新安江論壇籌備理論研究與為城市綠色發(fā)展路徑探索的一部分，新安江綠色發(fā)展有限公司聯(lián)手E20研究院，在2017年7月8日舉辦主題為“兩山論下的流域生態(tài)補償機制”的環(huán)境戰(zhàn)略沙龍，以新安江流域作為典型案例，總結(jié)經(jīng)驗，理順關(guān)系，從目前我國流域生態(tài)補償存在的現(xiàn)實問題出發(fā)，探討與推動流域生態(tài)補償2.0時代的發(fā)展方向。來自政府、企業(yè)、科研單位的20多位代表參加了本期沙龍，在多個問題上形成共識，E20研究院撰寫成《環(huán)境產(chǎn)業(yè)藍(lán)皮書》系列之七十——《流域生態(tài)補償2.0時代的新變革》，以供產(chǎn)業(yè)各界參考。

　　流域生態(tài)補償機制的內(nèi)涵

　　流域生態(tài)補償作為生態(tài)補償?shù)囊粋€重要分支，是隨著生態(tài)補償概念的不斷豐富逐漸發(fā)展起來的。生態(tài)補償自上世紀(jì)90年代開始，該領(lǐng)域的學(xué)者就開始進(jìn)行相關(guān)的研究?？偟膩砜矗?0世紀(jì)90年代前期的文獻(xiàn)中，生態(tài)補償通常是生態(tài)環(huán)境損害者付出賠償?shù)拇~；而20世紀(jì)90年代后期，生態(tài)補償則更多地指代針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)者設(shè)立的利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制?？偟膩碚f，國內(nèi)學(xué)界對生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵有著大體一致的認(rèn)識，但是由于學(xué)科背景和研究方向不同，學(xué)者們給出的生態(tài)補償定義仍然不盡一致。

　　所謂流域生態(tài)補償機制，是一種以保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)功能和促進(jìn)人與自然和諧為目的，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本以及發(fā)展機會成本，運用財政、稅費、市場等手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者經(jīng)濟利益關(guān)系的制度安排。這一定義采自于環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南等于2006年發(fā)布的文章《關(guān)于我國生態(tài)補償機制與政策的幾點認(rèn)識》。

　　結(jié)合新時代發(fā)展需求，E20研究院認(rèn)為，上述所補償?shù)某杀?，包括上游為了維護(hù)如此高的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能而損失的發(fā)展機會，以及維護(hù)高生態(tài)服務(wù)功能所進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)投入，這里包含產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本。流域生態(tài)補償即是補償上游地區(qū)的綠色發(fā)展能力，同時也是強化下游地區(qū)綠色發(fā)展資本的共贏機制，這是上游與下游能夠認(rèn)同補償機制長效發(fā)展的一個理論基礎(chǔ)。

　　生態(tài)文明建設(shè)框架下，流域生態(tài)補償機制進(jìn)入“2.0”時代

　　新世紀(jì)之初，黨中央、國務(wù)院即對生態(tài)補償工作高度重視，針對推進(jìn)生態(tài)補償、流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償機制等做出了許多重要決策部署。2005年中共十六屆五中全會在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第十一個五年規(guī)劃的建議》中首次提出要建立生態(tài)補償機制。在2007年環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2007〕130號）文件中，明確把流域水環(huán)境保護(hù)生態(tài)補償納入試點的范圍，E20研究院認(rèn)為，我國流域生態(tài)補償1.0時代就此開啟。

　　2012年，中共十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局。2015年，中共十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。由此，生態(tài)文明建設(shè)的總體框架基本定型。新的政治形勢下，生態(tài)補償機制的地位再次被提升，推動首個跨省流域補償-新安江流域補償機制的落地，強化了以行政為主要手段的流域補償1.0時代的特征。

　　2013年中共十八大三中全會指出：“實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，按照誰受益誰補償?shù)脑瓌t，推動區(qū)域間建立橫向生態(tài)補償制度”。2015年中共中央、國務(wù)院頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確“完善生態(tài)補償機制”是構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的8項制度構(gòu)成之一；同年，中央政治局審議通過的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，把“堅持綠水青山就是金山銀山”這一重要理念正式寫入了中央文件，成為推進(jìn)中國生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想。2016年3月，習(xí)近平總書記主持中央深改組會議并通過了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》，目的是保護(hù)好綠水青山，讓受益者付費、保護(hù)者得到合理補償，促進(jìn)保護(hù)者和受益者良性互動，調(diào)動全社會保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，《意見》明確將“跨地區(qū)、跨流域補償試點示范取得明顯進(jìn)展”作為我國健全生態(tài)保護(hù)補償機制的目標(biāo)任務(wù)之一。同年12月，財政部、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、水利部四部門聯(lián)合發(fā)布，《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的指導(dǎo)意見》（財建[2016]928號），明確提出“充分調(diào)動流域上下游地區(qū)的積極性，加快形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護(hù)和治理長效機制“，推動新安江流域第二輪補償機制的起航。

　　生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的不斷深入、五大發(fā)展理念的貫徹落實，以及國家對流域生態(tài)補償政策的層層部署，不斷豐富著流域生態(tài)補償機制的內(nèi)涵，同時對流域生態(tài)補償機制的探索與發(fā)展提出了更高更全面的要求，在充分認(rèn)識這場變革的重大現(xiàn)實意義與深遠(yuǎn)歷史意義的基礎(chǔ)上，E20研究院認(rèn)為，流域補償1.0時代已難以承受生態(tài)文明“時空”系統(tǒng)化要求之重，單一的行政手段和單一的資金補償已經(jīng)遭遇諸多的局限，為建立流域補償?shù)拈L效機制，流域生態(tài)補償需要變革并適時跨入2.0時代，以打造真正的流域生命共同體。2.0時代是流域生態(tài)補償更加創(chuàng)新開放的時代，是更加公平均衡的時代，是流域內(nèi)共享共榮的時代。這不僅僅體現(xiàn)了生態(tài)文明系統(tǒng)化的思維，更是打通了“綠水青山就是金山銀山”的路徑，是我國行政體制改革的必過的關(guān)口和重要突破口，充分凸顯了流域生態(tài)補償作為我國生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略四梁八柱之一的重要地位。

　　流域生態(tài)補償實踐的成績與困惑

　　自2007年環(huán)境保護(hù)部（原國家環(huán)保總局）下發(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)補償試點的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)[2007]130號），明確把流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補償納入試點的范圍后，地方開展了一系列自發(fā)性探索，目前已有20余個省(市、區(qū))相繼出臺了流域生態(tài)補償政策，建立了生態(tài)補償實踐試點，有效促進(jìn)了流域治理力度和流域水質(zhì)改善，形成了具有中國特色的流域生態(tài)補償模式?；诘胤介_展流域生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗，國家開始嘗試建立跨省層面的生態(tài)補償機制。2011年，國家啟動了全國首個跨省流域生態(tài)補償點——新安江流域生態(tài)補償試點，之后陸續(xù)推廣到東江、九州江、汀江-韓江及引灤入津流域。作為跨省流域生態(tài)補償機制中的首個吃“螃蟹”者，流域生態(tài)補償1.0時代的收官之作，新安江流域生態(tài)補償機制在過去幾年的探索中取得的經(jīng)驗，值得研究與借鑒。

編輯：劉影