導(dǎo)言

　　生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國已實(shí)施近20年，流域生態(tài)補(bǔ)償已有10年的時(shí)間。十年間，我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索上取得了一定成績，如安徽-浙江新安江流域生態(tài)補(bǔ)償模式等。同時(shí)，我國仍然處于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某跫?jí)階段，資金來源渠道過于單一、補(bǔ)償?shù)母采w范圍有限、補(bǔ)償數(shù)額不足，缺少相關(guān)政策體系和科學(xué)的技術(shù)方法實(shí)踐，欠缺通過補(bǔ)償機(jī)制撬動(dòng)地方綠色發(fā)展的探索。作為新安江論壇籌備理論研究與為城市綠色發(fā)展路徑探索的一部分，新安江綠色發(fā)展有限公司聯(lián)手E20研究院，在2017年7月8日舉辦主題為“兩山論下的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的環(huán)境戰(zhàn)略沙龍，以新安江流域作為典型案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，理順關(guān)系，從目前我國流域生態(tài)補(bǔ)償存在的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，探討與推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償2.0時(shí)代的發(fā)展方向。來自政府、企業(yè)、科研單位的20多位代表參加了本期沙龍，在多個(gè)問題上形成共識(shí)，E20研究院撰寫成《環(huán)境產(chǎn)業(yè)藍(lán)皮書》系列之七十——《流域生態(tài)補(bǔ)償2.0時(shí)代的新變革》，以供產(chǎn)業(yè)各界參考。

　　流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵

　　流域生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要分支，是隨著生態(tài)補(bǔ)償概念的不斷豐富逐漸發(fā)展起來的。生態(tài)補(bǔ)償自上世紀(jì)90年代開始，該領(lǐng)域的學(xué)者就開始進(jìn)行相關(guān)的研究?？偟膩砜矗?0世紀(jì)90年代前期的文獻(xiàn)中，生態(tài)補(bǔ)償通常是生態(tài)環(huán)境損害者付出賠償?shù)拇~；而20世紀(jì)90年代后期，生態(tài)補(bǔ)償則更多地指代針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)者設(shè)立的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制?？偟膩碚f，國內(nèi)學(xué)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵有著大體一致的認(rèn)識(shí)，但是由于學(xué)科背景和研究方向不同，學(xué)者們給出的生態(tài)補(bǔ)償定義仍然不盡一致。

　　所謂流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是一種以保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)功能和促進(jìn)人與自然和諧為目的，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本以及發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用財(cái)政、稅費(fèi)、市場(chǎng)等手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排。這一定義采自于環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南等于2006年發(fā)布的文章《關(guān)于我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》。

　　結(jié)合新時(shí)代發(fā)展需求，E20研究院認(rèn)為，上述所補(bǔ)償?shù)某杀?，包括上游為了維護(hù)如此高的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能而損失的發(fā)展機(jī)會(huì)，以及維護(hù)高生態(tài)服務(wù)功能所進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)投入，這里包含產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本。流域生態(tài)補(bǔ)償即是補(bǔ)償上游地區(qū)的綠色發(fā)展能力，同時(shí)也是強(qiáng)化下游地區(qū)綠色發(fā)展資本的共贏機(jī)制，這是上游與下游能夠認(rèn)同補(bǔ)償機(jī)制長效發(fā)展的一個(gè)理論基礎(chǔ)。

　　生態(tài)文明建設(shè)框架下，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)入“2.0”時(shí)代

　　新世紀(jì)之初，黨中央、國務(wù)院即對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作高度重視，針對(duì)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等做出了許多重要決策部署。2005年中共十六屆五中全會(huì)在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中首次提出要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在2007年環(huán)保總局發(fā)布的《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2007〕130號(hào)）文件中，明確把流域水環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償納入試點(diǎn)的范圍，E20研究院認(rèn)為，我國流域生態(tài)補(bǔ)償1.0時(shí)代就此開啟。

　　2012年，中共十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局。2015年，中共十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。由此，生態(tài)文明建設(shè)的總體框架基本定型。新的政治形勢(shì)下，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的地位再次被提升，推動(dòng)首個(gè)跨省流域補(bǔ)償-新安江流域補(bǔ)償機(jī)制的落地，強(qiáng)化了以行政為主要手段的流域補(bǔ)償1.0時(shí)代的特征。

　　2013年中共十八大三中全會(huì)指出：“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，按照誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，推動(dòng)區(qū)域間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2015年中共中央、國務(wù)院頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確“完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”是構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的8項(xiàng)制度構(gòu)成之一；同年，中央政治局審議通過的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，把“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山”這一重要理念正式寫入了中央文件，成為推進(jìn)中國生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想。2016年3月，習(xí)近平總書記主持中央深改組會(huì)議并通過了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，目的是保護(hù)好綠水青山，讓受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償，促進(jìn)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，《意見》明確將“跨地區(qū)、跨流域補(bǔ)償試點(diǎn)示范取得明顯進(jìn)展”作為我國健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)任務(wù)之一。同年12月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、水利部四部門聯(lián)合發(fā)布，《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)建[2016]928號(hào)），明確提出“充分調(diào)動(dòng)流域上下游地區(qū)的積極性，加快形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護(hù)和治理長效機(jī)制“，推動(dòng)新安江流域第二輪補(bǔ)償機(jī)制的起航。

　　生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的不斷深入、五大發(fā)展理念的貫徹落實(shí)，以及國家對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償政策的層層部署，不斷豐富著流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵，同時(shí)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索與發(fā)展提出了更高更全面的要求，在充分認(rèn)識(shí)這場(chǎng)變革的重大現(xiàn)實(shí)意義與深遠(yuǎn)歷史意義的基礎(chǔ)上，E20研究院認(rèn)為，流域補(bǔ)償1.0時(shí)代已難以承受生態(tài)文明“時(shí)空”系統(tǒng)化要求之重，單一的行政手段和單一的資金補(bǔ)償已經(jīng)遭遇諸多的局限，為建立流域補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制，流域生態(tài)補(bǔ)償需要變革并適時(shí)跨入2.0時(shí)代，以打造真正的流域生命共同體。2.0時(shí)代是流域生態(tài)補(bǔ)償更加創(chuàng)新開放的時(shí)代，是更加公平均衡的時(shí)代，是流域內(nèi)共享共榮的時(shí)代。這不僅僅體現(xiàn)了生態(tài)文明系統(tǒng)化的思維，更是打通了“綠水青山就是金山銀山”的路徑，是我國行政體制改革的必過的關(guān)口和重要突破口，充分凸顯了流域生態(tài)補(bǔ)償作為我國生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略四梁八柱之一的重要地位。

　　流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的成績與困惑

　　自2007年環(huán)境保護(hù)部（原國家環(huán)?？偩郑┫掳l(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)[2007]130號(hào)），明確把流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償納入試點(diǎn)的范圍后，地方開展了一系列自發(fā)性探索，目前已有20余個(gè)省(市、區(qū))相繼出臺(tái)了流域生態(tài)補(bǔ)償政策，建立了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐試點(diǎn)，有效促進(jìn)了流域治理力度和流域水質(zhì)改善，形成了具有中國特色的流域生態(tài)補(bǔ)償模式。基于地方開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，國家開始嘗試建立跨省層面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2011年，國家啟動(dòng)了全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償點(diǎn)——新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，之后陸續(xù)推廣到東江、九州江、汀江-韓江及引灤入津流域。作為跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的首個(gè)吃“螃蟹”者，流域生態(tài)補(bǔ)償1.0時(shí)代的收官之作，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在過去幾年的探索中取得的經(jīng)驗(yàn)，值得研究與借鑒。

編輯：劉影