新安江是浙江母親河錢塘江的正源，發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣境內(nèi)，東入浙江省西部，是浙江省最大的入境河流，其源頭與主要干流均在黃山市境內(nèi)，是新安江流域的上游區(qū)，下游則是浙江重要的飲用水源地及長(zhǎng)三角最重要的戰(zhàn)略水源備用地——千島湖。據(jù)了解，從黃山平均出境水量是千島湖年均入庫(kù)水量的60%以上，水質(zhì)常年達(dá)到或優(yōu)于地表水河流Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，是下游地區(qū)最重要的戰(zhàn)略水源地，是華東地區(qū)最堅(jiān)實(shí)的生態(tài)安全屏障，也是目前全國(guó)水質(zhì)最好的河流之一。

　　早在2004年，新安江流域便開始探索生態(tài)環(huán)境建設(shè)模式，最先建立了“新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)”。2011年12月，我國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)——新安江流域在中央、環(huán)保部及財(cái)政部的聯(lián)合推動(dòng)下正式啟動(dòng)第一輪工作，2014年圓滿完成。隨后，第二輪試點(diǎn)繼續(xù)穩(wěn)步展開，期間針對(duì)誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償、資金來(lái)源、標(biāo)準(zhǔn)多少、機(jī)制建立等問題，皖浙兩省進(jìn)行了反復(fù)研究和談判，最終達(dá)成共識(shí)，并于2016年12月8日，在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)上簽訂了《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，資金專項(xiàng)用于新安江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保護(hù)和水污染治理、生態(tài)保護(hù)等方面。

　　新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在過去幾年的探索實(shí)踐中，所取得的成績(jī)，具體體現(xiàn)在：

　?。?）打破“行政分割”，引領(lǐng)機(jī)制探索

　　新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國(guó)首個(gè)跨省域的上下游橫向補(bǔ)償模式，該模式的成功試行對(duì)于我國(guó)跨省級(jí)行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索起到了積極的指引作用。第一，我國(guó)的行政體制決定了跨行政邊界的管理本身帶有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，這就需要利益各方找到共贏點(diǎn)，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、共享發(fā)展。我們說流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從區(qū)域發(fā)展的角度解決了流域環(huán)境保護(hù)與治理的碎片化局面，將流域上下游、左右岸有效結(jié)合起來(lái)，促成流域上下游形成一個(gè)命運(yùn)共同體，是我國(guó)流域環(huán)境綜合管理實(shí)踐中的一個(gè)破局，為其他流域生態(tài)保護(hù)提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。第二，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制激發(fā)了老百姓保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任感，使得整個(gè)社會(huì)的環(huán)保意識(shí)明顯增強(qiáng)，社會(huì)認(rèn)同感普遍提高，無(wú)論是河面的漂浮垃圾還是流域環(huán)境污染問題，都能第一時(shí)間被監(jiān)管部門知悉，大大減少了環(huán)境突發(fā)事件處理的時(shí)間成本，社會(huì)效益明顯。

　?。?）保障新安江流域水環(huán)境持續(xù)改善

　　新安江流域補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行6年來(lái)，新安江流域水質(zhì)總體為優(yōu)，水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，跨省考核斷面達(dá)到環(huán)境質(zhì)量II類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)下游千島湖水質(zhì)亦得到同步改善，據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估報(bào)告中顯示：千島湖營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)出現(xiàn)拐點(diǎn)，營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)開始逐步下降，呈現(xiàn)上下游同步改善的趨勢(shì)。

　　可以說黃山市作為新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的受償方，為新安江流域水環(huán)境改善做出了巨大的努力。一方面，黃山市要采取措施治理存量，即本地污染，另一方面需要治理新增污染。黃山市正式抓住了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償這個(gè)契機(jī)，改善水環(huán)境的同時(shí)，有效的緩解了新安江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾。

　?。?）以流域補(bǔ)償機(jī)制為基礎(chǔ)，健全綜合系統(tǒng)治理體系

　　黃山市舉全市之力，加大力度，強(qiáng)化系統(tǒng)資源，以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償為抓手，建立了一套較為行之有效的流域綜合治理體系。首先，成立了高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組，黃山市市委書記為組長(zhǎng)，同時(shí)成立針對(duì)一條河管理的機(jī)構(gòu)：新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局，涉及環(huán)保、水利、能源、財(cái)政等等14個(gè)部門，形成跨行政區(qū)的聯(lián)合管理部門；第二，黃山市建立了一整套環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)體系，對(duì)包括城鄉(xiāng)污水排放、垃圾清理與收運(yùn)等進(jìn)行全面的實(shí)時(shí)監(jiān)控。同時(shí)大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，期間陸續(xù)關(guān)停污染企業(yè)約170多家，嚴(yán)格控制境內(nèi)新增污染企業(yè)的落地，適當(dāng)削減畜牧養(yǎng)殖業(yè)，積極促成綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第三，開拓創(chuàng)新，基于新安江流域生態(tài)補(bǔ)償金額建立基金，通過基金來(lái)扶持企業(yè)發(fā)展，推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

　　可以看出，新安江流域作為首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)定義了我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償1.0時(shí)代的主要特征：以行政手段為主，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在水質(zhì)達(dá)標(biāo)的前提下，對(duì)流域上游地區(qū)進(jìn)行資金補(bǔ)償。但是，“創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展”的五大發(fā)展理念為“2.0“時(shí)代的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了更高要求。在新的形勢(shì)下，審視當(dāng)前以新安江為代表的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，仍然面臨著新的困惑和挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

　　（1）長(zhǎng)效機(jī)制尚未健立

　　新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)诙喸圏c(diǎn)將于2017年結(jié)束，預(yù)計(jì)2018年開始，中央財(cái)政以退坡的形式將退出流域補(bǔ)償機(jī)制，而我國(guó)是中央集權(quán)制，中央在補(bǔ)償機(jī)制中擔(dān)任的身份除了一定的資金補(bǔ)償外，主要以協(xié)調(diào)推進(jìn)為主。中央退坡后，安徽、浙江互無(wú)隸屬關(guān)系的地方政府將面臨很多難以協(xié)調(diào)的問題，加之我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)滯后，市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，這就為安徽浙江兩省達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議提出了巨大的挑戰(zhàn)。

　　（2）流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮怂銟?biāo)準(zhǔn)不夠完善

　　新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以安徽、浙江之間跨省水質(zhì)考核斷面的環(huán)境質(zhì)量為核算金額為標(biāo)準(zhǔn)，綜合高錳酸鉀指數(shù)、氨氮、總磷和總氮四項(xiàng)指標(biāo)得到補(bǔ)償指數(shù)P值，也就是說，P值的高低決定中央、安徽及浙江的生態(tài)補(bǔ)償金額到位情況。第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅以水質(zhì)目標(biāo)為核算金額的標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的局限性，同時(shí)對(duì)上下游地區(qū)欠公平。主要表現(xiàn)在一方面忽略了水量對(duì)下游的影響，一方面忽略了污染物處理難度及上游來(lái)水對(duì)水質(zhì)的影響等。第二，補(bǔ)償金額核算標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)單粗暴，導(dǎo)致了中央財(cái)政及地方財(cái)政對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償資金支持的盲目性，無(wú)法做到將資金補(bǔ)償給正真因生態(tài)保護(hù)而放棄發(fā)展的地區(qū)、行業(yè)及老百姓群體。

　?。?）補(bǔ)償方式與補(bǔ)償資金單一，補(bǔ)償范圍不能做到全覆蓋

　　新安江流域生態(tài)補(bǔ)償方式上，主要以資金補(bǔ)償為主，多元化補(bǔ)償方式尚未開展與形成，補(bǔ)償資金主要來(lái)源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移及安徽省浙江省的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移，資金渠道單一，補(bǔ)償資金主要用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局、流域綜合整治等項(xiàng)目。可以看出，補(bǔ)償方式的單一，決定了受償方僅能以資金的方式獲得補(bǔ)償，缺乏了對(duì)上游區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)成本、污染治理成本及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值等因素的考慮，遠(yuǎn)不能滿足黃山市在新安江流域生態(tài)保護(hù)與治理中投入的資金。此外，補(bǔ)償資金直接投入到流域生態(tài)保護(hù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，使得補(bǔ)償范圍不能保證全覆蓋，而黃山市在新安江流域生態(tài)保護(hù)的后續(xù)投入激增亦是補(bǔ)償機(jī)制受到限制的原因之一。

編輯：劉影