從產(chǎn)業(yè)視角看PPP1.0時(shí)代的成功

PPP的內(nèi)核，除了我們所熟知的政企界面清晰、政府信息公開以外，培養(yǎng)高效能的產(chǎn)業(yè)主體是PPP實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)長(zhǎng)期供給效率提高的必要載體?？傮w而言，PPP帶來的正外部性效益應(yīng)歸納為3個(gè)維度：民眾、政府獲得長(zhǎng)期的、更好的服務(wù);促進(jìn)小政府、大社會(huì)透明治理系統(tǒng)的構(gòu)建;促進(jìn)專業(yè)運(yùn)營(yíng)商和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從2004年特許經(jīng)營(yíng)到國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文之前，可稱為PPP1.0時(shí)代，由住建部啟動(dòng)的部分政府公共服務(wù)外部化，打破了中國(guó)2000多個(gè)市縣公共服務(wù)地域分割化、碎片化的局面。國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)文所提到的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?；\(yùn)營(yíng)，在1.0時(shí)代實(shí)現(xiàn)了一部分，培養(yǎng)了目前占據(jù)國(guó)內(nèi)環(huán)保類上市公司80%市值的產(chǎn)業(yè)主體。這些企業(yè)具備人才、資金、技術(shù)集成、品牌等綜合實(shí)力，其發(fā)展壯大帶來了基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)?；\(yùn)營(yíng)，體現(xiàn)了行業(yè)集中度的初步提升，代表著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的初步成熟，也是實(shí)現(xiàn)PPP目標(biāo)落地的重要載體。

據(jù)E20研究院統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，我國(guó)污水處理的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)比例達(dá)到49%。在市場(chǎng)化項(xiàng)目中，污水處理項(xiàng)目主要以BOT、TOT投資運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式為主，BOT占比47%，TOT占比27%，托管運(yùn)營(yíng)占比16%。

值得注意的是，這些公司是按“運(yùn)營(yíng)屬性要求”來參與PPP和構(gòu)建自己公司發(fā)展戰(zhàn)略、資源分配和能力建設(shè)的。傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所蘊(yùn)含的、天然的強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性帶來了產(chǎn)業(yè)主體的功能定位和發(fā)展路徑，也由此產(chǎn)生了PPP1.0未被充分評(píng)估的正溢出效應(yīng)。多個(gè)企業(yè)個(gè)體的發(fā)展促進(jìn)了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而整個(gè)產(chǎn)業(yè)的提升也為公眾和政府帶來了更好的服務(wù)。在傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，控股并表是顯而易見的需求，運(yùn)營(yíng)控制是企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)保障的基本路徑，游戲規(guī)則的設(shè)計(jì)相對(duì)較好地兼容了企業(yè)逐利的目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)能力的提升、監(jiān)管效果的達(dá)成和公共服務(wù)效率的長(zhǎng)期提高。

但是，進(jìn)入PPP2.0時(shí)代的PFI模式，即以工程公司領(lǐng)銜、以工程導(dǎo)向?yàn)橹鞯碾A段后(補(bǔ)充：從圖4社會(huì)資本參以及參與項(xiàng)目的類型可以看出)，并不能顯而易見達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。因?yàn)楣こ坦局卦诙唐诠こ汤妫茈y培養(yǎng)可持續(xù)的企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也缺乏促進(jìn)作用。在某些項(xiàng)目里，高杠桿的資本金、龐大的聯(lián)合體陣營(yíng)、以簡(jiǎn)單的劃分工程標(biāo)段來區(qū)分聯(lián)合體主要成員的分工、不知道并到哪里的報(bào)表、占比很低的維護(hù)費(fèi)用比例甚至是由小小的聯(lián)合體成員來承擔(dān)“運(yùn)營(yíng)”任務(wù)，這種對(duì)追逐工程利潤(rùn)的短視行為對(duì)整個(gè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是損害的，更是把PPP這本經(jīng)念歪了。

在PPP進(jìn)入規(guī)范季的當(dāng)下，除做好相關(guān)的流程規(guī)范、嚴(yán)守財(cái)政承受能力10%的紅線，以及強(qiáng)化信息公開這些極具正面意義的改革方向外，對(duì)C類PFI項(xiàng)目的優(yōu)化方向關(guān)乎本輪PPP改革能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

需要指出的是，依據(jù)工程造價(jià)下浮率、工程造價(jià)決算的控制力和虛擬計(jì)算的投資節(jié)省比例來表現(xiàn)PPP的物有所值，筆者對(duì)此是持懷疑態(tài)度的，這也是筆者堅(jiān)持認(rèn)為僅獲得一個(gè)合格的工程并不等同于合格PPP的原因所在，且如果只要求合格的工程，通過施工招標(biāo)即可實(shí)現(xiàn)。實(shí)操中，融資成本的提高和對(duì)暗藏工程利潤(rùn)的不易控制，都會(huì)使所獲得的工程很有可能比政府自建更昂貴，進(jìn)而偏離PPP的物有所值原則。

但也應(yīng)該看到，對(duì)于某些“復(fù)雜”的非運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，政府主導(dǎo)建設(shè)和維護(hù)項(xiàng)目長(zhǎng)期效果打水漂的情況在過去幾十年間并不少見，公建公營(yíng)投資浪費(fèi)的損失即便偶發(fā)，也會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于試圖通過PPP節(jié)省融資成本以及后端工程招標(biāo)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)帶來的成本節(jié)約。即便把維護(hù)和績(jī)效考核捆綁，如果允許把所有類型的非運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求都做成PFI項(xiàng)目，其中很多類型也很難做到物有所值。

對(duì)此，92號(hào)文對(duì)績(jī)效捆綁改革提供了一個(gè)基本路徑，但路徑實(shí)現(xiàn)的前提還要達(dá)成一個(gè)新的共識(shí)，即所選擇的項(xiàng)目所捆綁的績(jī)效本身應(yīng)是政府自己投資建設(shè)和維護(hù)難以實(shí)現(xiàn)的，否則簡(jiǎn)單維護(hù)即可達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目必然會(huì)出現(xiàn)工程化的趨勢(shì)，即便是所謂的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)具體化、精細(xì)化、數(shù)量化也難改項(xiàng)目本身“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的本質(zhì)，難掩政府過度追求融資、社會(huì)資本垂涎工程利潤(rùn)的本質(zhì)。在筆者看來，只有長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力較大，再加上績(jī)效捆綁按效付費(fèi)，才可能出現(xiàn)此類非運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中的“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)化”，并由此發(fā)揮區(qū)別于工程內(nèi)涵的專業(yè)運(yùn)營(yíng)商的作用(甚至由于金融機(jī)構(gòu)會(huì)偏向選擇運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力小簡(jiǎn)單維護(hù)可達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目類型，導(dǎo)致PFI類型選擇中的劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象)。

PFI項(xiàng)目的典型特征是有一個(gè)易檢驗(yàn)的、以效果為導(dǎo)向的、核心績(jī)效考核目標(biāo)，而要長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，整個(gè)項(xiàng)目周期必須做到“三合一”。例如：“水十條”中涉及黑臭水體整治和具有清晰所屬河道斷面考核目標(biāo)的水環(huán)境綜合整治;再如具有污染物實(shí)際削減量考核的廠網(wǎng)一體化和村鎮(zhèn)污水治理。

社會(huì)資本參與PFI項(xiàng)目，要想達(dá)到績(jī)效考核的要求，必然面臨自身相關(guān)能力的構(gòu)建，以此實(shí)現(xiàn)一個(gè)長(zhǎng)期可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，這是PFI項(xiàng)目由維護(hù)屬性轉(zhuǎn)向“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”屬性的基礎(chǔ)。當(dāng)PFI項(xiàng)目具備“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”屬性時(shí)，就會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)產(chǎn)生正外部性效益，反過來又可以有效保障PPP目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

筆者還觀察到，為了修改項(xiàng)目達(dá)到規(guī)范里強(qiáng)調(diào)的“運(yùn)營(yíng)”屬性及績(jī)效捆綁要求，不少地方將毫無關(guān)聯(lián)的運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目甚至商業(yè)類項(xiàng)目打捆在一些大型PFI項(xiàng)目中，這么做與規(guī)范PPP本質(zhì)的目標(biāo)背道而馳。

什么是該做的PPP?

筆者曾為PPP總結(jié)了3句話，“好認(rèn)真地做PPP，認(rèn)真做好的PPP，認(rèn)真把PPP做好”。

好認(rèn)真地做PPP。各方對(duì)PPP的優(yōu)點(diǎn)和缺陷都需要有充分認(rèn)識(shí)，并要有呵護(hù)PPP和與之健康可持續(xù)發(fā)展的積極態(tài)度。最重要的是，國(guó)家層面對(duì)于PPP的頂層設(shè)計(jì)要以防止地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的行為異化作為重要著眼點(diǎn)。對(duì)于地方政府而言，不能只為融資，更要注重公共服務(wù)效率的提升，在項(xiàng)目的必要性和可行性上服從公眾需求而非政績(jī)考慮。對(duì)企業(yè)而言，應(yīng)該向“運(yùn)營(yíng)”或者“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)型，從賺工程快錢到細(xì)水長(zhǎng)流賺合理的、運(yùn)營(yíng)的錢。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，識(shí)別符合前述要求注重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀社會(huì)資本是他們參與PPP的最重要的抓手。

認(rèn)真做好的PPP。什么是該做的PPP項(xiàng)目?筆者認(rèn)為，A、B、D類項(xiàng)目都可以做，但要注重核心邊界和機(jī)制設(shè)計(jì)。而C類PFI項(xiàng)目則應(yīng)該聚焦在長(zhǎng)期維護(hù)績(jī)效難以簡(jiǎn)單達(dá)成的“復(fù)雜”項(xiàng)目上，這類項(xiàng)目的數(shù)量、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和按效付費(fèi)機(jī)制應(yīng)成為PPP規(guī)范的重點(diǎn)。

認(rèn)真把PPP做好。在PPP新背景下，應(yīng)抓住PPP的唯一目標(biāo)即長(zhǎng)期公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高這一主線。包括三方面：

1)在運(yùn)營(yíng)類和復(fù)合商業(yè)類項(xiàng)目中做好機(jī)制設(shè)計(jì)提高長(zhǎng)期績(jī)效，對(duì)直接向非政府的使用者收費(fèi)的PPP項(xiàng)目，要在注重公眾利益保障監(jiān)管和尊重社會(huì)資本利潤(rùn)中追求平衡，加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計(jì)以達(dá)到各展所長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)及降低需求風(fēng)險(xiǎn)的目的，并在股權(quán)合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2)對(duì)政府為付費(fèi)主體的運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目，則要關(guān)注績(jī)效持續(xù)監(jiān)管和鼓勵(lì)對(duì)方提高效率之間的平衡，注重政府配套責(zé)任的落實(shí)，以及合理分配的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

3)在非運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目中，要篩選出具有長(zhǎng)期維護(hù)壓力，能夠?qū)崿F(xiàn)捆綁實(shí)質(zhì)績(jī)效的項(xiàng)目來推進(jìn)PFI模式，這類項(xiàng)目應(yīng)滿足“三合一”的高強(qiáng)度統(tǒng)一屬性，否則可能因?yàn)檫`背了PPP的內(nèi)在規(guī)則而無法實(shí)現(xiàn)PPP的基本目標(biāo)。

在筆者看來，PPP要避免融資導(dǎo)向和工程導(dǎo)向，回歸公共服務(wù)的本源。長(zhǎng)期穩(wěn)定、質(zhì)量可靠的運(yùn)營(yíng)才是公共服務(wù)質(zhì)量高效供給的標(biāo)志，是對(duì)PPP初心最好的遵循。

原文刊載于環(huán)保部主管的《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》雜志2018年3月第219-220期，原標(biāo)題為《PPP要做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和真運(yùn)營(yíng)》，本公號(hào)略作改動(dòng)。

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編輯：程彩云