從選擇標準上來看，選擇第三方績效考核機構(gòu)應(yīng)當重點關(guān)注第三方機構(gòu)的專業(yè)性與獨立性。目前的相關(guān)政策規(guī)定并未對PPP項目績效考核第三方機構(gòu)相關(guān)資質(zhì)要求作出明確細致的規(guī)定。隨著PPP的發(fā)展，從事PPP項目績效考核業(yè)務(wù)的專業(yè)第三方機構(gòu)也必將應(yīng)運而生，如無明確的準入門檻限制，將使績效評價的效果大打折扣，第三方評價所具備的獨立性和專業(yè)性也難以保證。第三方機構(gòu)一方面要具備相關(guān)的工程、審計、法律知識，另一方面還要具備與PPP項目相關(guān)的行業(yè)經(jīng)驗，才能對項目全過程績效目標作出科學(xué)合理的評價。對于單個第三方機構(gòu)難以具備PPP績效考核所需的全部專業(yè)資質(zhì)、技能的問題，也可以允許多個機構(gòu)組成“聯(lián)合體”的形式，共同對具體PPP項目進行績效考核。

從選擇程序上來看，政府聘請第三方機構(gòu)進行PPP項目績效考核屬于政府購買服務(wù)，因而應(yīng)當遵守政府購買服務(wù)的相關(guān)程序要求。根據(jù)項目的特點，按照相關(guān)規(guī)定通過采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等采購程序，既能保證委托中介機構(gòu)程序的規(guī)范性、公開性和競爭性，又可以保證選定的中介機構(gòu)具備開展績效評價的實力。同時，應(yīng)鼓勵社會資本參與第三方考核機構(gòu)的選擇過程，最大限度保證所選取考核機構(gòu)的中立性和獨立性。

四、PPP項目第三方績效考核關(guān)注的重點

不論是由政府方主導(dǎo)還是第三方機構(gòu)主導(dǎo)，PPP項目的績效考核都應(yīng)當重點關(guān)注PPP項目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、成本收益、項目效益等技術(shù)性指標，同時也不應(yīng)忽略 PPP項目的社會效應(yīng)的考核。以垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項目為例，垃圾焚燒發(fā)電項目是典型的鄰避型項目，環(huán)保風(fēng)險及民意反對風(fēng)險是其特征風(fēng)險。因此，項目建設(shè)運營中應(yīng)保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，將社會公眾的滿意度與績效考核掛鉤，作為績效考核的主要內(nèi)容之一?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015年第25號令)第四十三條就曾明確，對特許經(jīng)營項目“實施機構(gòu)應(yīng)當將社會公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價的重要內(nèi)容”。PPP項目的內(nèi)容是關(guān)系民生的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，不僅是特許經(jīng)營項目，所有的PPP項目都理應(yīng)將社會公眾的意見作為考核的重點。

此外，隨著項目的推進和項目運營的持續(xù)開展，PPP項目實施方案、項目合同一些與項目實際脫節(jié)的條款會逐漸顯露出來，這就需要第三方機構(gòu)借助行業(yè)同類項目的數(shù)據(jù)進行調(diào)整優(yōu)化，從機構(gòu)本身的專業(yè)性出發(fā)，不斷調(diào)整項目考核的標準，保證PPP項目動態(tài)的考核。

五、PPP項目第三方績效考核與付費的掛鉤

如前所述，PPP相關(guān)文件要求“付費與績效考核掛鉤”(財金〔2016〕92號)，績效評價結(jié)果應(yīng)當作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。但是，績效考核結(jié)果是否只是作為付費公式測算結(jié)果的調(diào)整系數(shù)，變成一個簡單的“扣費機制”(先按公式計算付費金額，若考核不達標就相應(yīng)扣減)，還是將績效考核作為PPP項目全生命周期評價的一部分，與中期評價有機結(jié)合，這是值得進一步探索的。

例如，PPP項目參與各方可以在每年的績效考核環(huán)節(jié)“回頭看”，對該項目的使用者付費收入、運營成本、財務(wù)費用等數(shù)據(jù)進行分析，與以前年度的實際數(shù)據(jù)進行對比，與實施方案的預(yù)期數(shù)據(jù)進行對比，評估PPP項目是否真正“物有所值”，是否真正提升了運營效率和服務(wù)質(zhì)量。此外，隨著時間的推移，PPP項目所面臨的風(fēng)險因素也不斷變化，包括收入和成本費用的波動、維護修理和更新改造支出的發(fā)生、利率和通貨膨脹等宏觀因素的變化，都會給PPP項目的績效管理帶來新的挑戰(zhàn)。

因此，我們需要在績效考核環(huán)節(jié)加入風(fēng)險因素，持續(xù)進行壓力測試(包括單因素及多變量的敏感性分析、情景分析等)，將績效考核變成PPP項目“年度風(fēng)險體檢”的機會，納入PPP項目全生命周期風(fēng)險管控之中。在此過程中，為了提升效率、節(jié)約人力物力，還可以結(jié)合“大數(shù)據(jù)”、“人工智能”等技術(shù)，通過“智能機器人”實時收集宏觀經(jīng)濟變量、項目公司的財務(wù)數(shù)據(jù)，按季度甚至月度進行體檢，發(fā)出預(yù)警信號、提出優(yōu)化建議，實現(xiàn)全生命周期的持續(xù)考核與不斷改進。

六、結(jié)語

在2017年8月1日財政部召開的進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上，時任財政部副部長史耀斌強調(diào)，對于不包含運營內(nèi)容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔(dān)項目建設(shè)運營風(fēng)險的項目，不得安排財政資金。2017年11月10日，財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)進一步明確，不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目不得入庫?？梢娫赑PP項目發(fā)展如火如荼的背景下，主管部門對PPP項目監(jiān)管的核心從追求“量”逐漸向提高“質(zhì)”轉(zhuǎn)變，PPP項目的績效考核作為激勵社會資本提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段，也格外受到政府主管部門關(guān)注和重視。

由第三方主導(dǎo)的PPP項目績效考核不僅是代表政府方監(jiān)督社會資本方，還可以代表社會公眾監(jiān)督政府和社會資本方的合作關(guān)系，提升雙方合作的效率，實現(xiàn)社會效益的最大化。PPP項目的績效考核因項目特點不同而變化多樣，建立正確反映各方風(fēng)險、適應(yīng)項目需求的績效考核機制是個現(xiàn)實難點，第三方績效考核機制以其靈活性、中立性、專業(yè)性的特點，理論上可以滿足PPP項目績效考核的需要，但是具體制度如何設(shè)計、如何保證考核結(jié)果經(jīng)得起實踐檢驗，都還有待進一步探討。

作者簡介

靳林明 財政部PPP專家，世澤律師事務(wù)所合伙人

韋小泉 財政部PPP專家，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)“一帶一路”PPP發(fā)展研究中心秘書長

編輯：程彩云