績(jī)效考核是PPP項(xiàng)目中政府向社會(huì)資本付費(fèi)的主要依據(jù)，不論是政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，績(jī)效考核都被要求作為付費(fèi)或?qū)PP合同約定的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，同時(shí)也是評(píng)價(jià)社會(huì)資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項(xiàng)目中利益和風(fēng)險(xiǎn)分配的核心。

2017年11月10日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“92號(hào)文”)，進(jìn)一步規(guī)范全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項(xiàng)目庫(kù)”)管理。對(duì)于項(xiàng)目付費(fèi)安排，92號(hào)文規(guī)定“未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”、“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)清理出庫(kù)。此前《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金〔2016〕92號(hào))等文件已經(jīng)要求“付費(fèi)與績(jī)效考核掛鉤”，但92號(hào)文顯然是要“動(dòng)真格”，明確違者將有“退庫(kù)”的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響項(xiàng)目獲得財(cái)政預(yù)算安排，這使得“如何建立PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制”問(wèn)題再次進(jìn)入我們的視野。

一、政府方主導(dǎo)下的績(jī)效考核模式的不足

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(2015年第25號(hào)令)規(guī)定，“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，定期對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)?！睋?jù)此，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的主體是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，也即政府方的代表，實(shí)踐中多數(shù)PPP項(xiàng)目也是這樣操作的。但是這種由政府方實(shí)施的績(jī)效考核模式也存在明顯的缺陷，具體來(lái)說(shuō)：

1. 目標(biāo)的沖突性。對(duì)于政府方而言，采用PPP模式的主要目的在于提高提供公共服務(wù)的效率，轉(zhuǎn)變政府職能;而對(duì)于社會(huì)資本方而言，參與PPP的目的則在于企業(yè)利益的最大化。目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向的差異反映在PPP項(xiàng)目績(jī)效考核中，就表現(xiàn)為由政府方單方主導(dǎo)的績(jī)效考核體系，不論是程序設(shè)置還是考核標(biāo)準(zhǔn)，都未必能充分反映社會(huì)資本方的合理利益訴求。政府方既是PPP項(xiàng)目的參與方也是評(píng)價(jià)者，既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員，容易造成實(shí)操中的矛盾與糾紛，也未能體現(xiàn)PPP模式所倡導(dǎo)的公私雙方平等的精神。

2. 項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)性與復(fù)雜性。PPP模式的初衷之一就是“讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”，對(duì)于PPP項(xiàng)目中的技術(shù)性問(wèn)題，社會(huì)資本方才是真正的專(zhuān)家，政府方缺乏相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和操作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于智慧城市等綜合性和技術(shù)性都較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目，政府方對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行績(jī)效考核難免力不從心。另外，雖然PPP項(xiàng)目前期的實(shí)施方案或合同等文件中都會(huì)對(duì)績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)做出約定，但考慮到項(xiàng)目的復(fù)雜性，考核的標(biāo)準(zhǔn)可能并不一定完善，隨著項(xiàng)目的深入，靜態(tài)的考核標(biāo)準(zhǔn)也難以滿(mǎn)足實(shí)踐的需要，如何應(yīng)對(duì)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)的考核需要，對(duì)政府部門(mén)而言也是個(gè)難題。

3. 信息的不對(duì)稱(chēng)性。通常PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方主導(dǎo)甚至全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，如果沒(méi)有順暢的監(jiān)督和反饋機(jī)制，政府方對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行的中存在的問(wèn)題以及社會(huì)資本方的勤勉程度都無(wú)從知曉，政府方只能對(duì)照實(shí)施方案或PPP合同中約定的考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)社會(huì)資本方傳遞的信息作出判斷，對(duì)于表面的數(shù)據(jù)背后存在的問(wèn)題關(guān)照不足，亦不能充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化對(duì)項(xiàng)目的影響，考核最終流于形式。

PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核涉及整個(gè)生命周期，但是值得注意的是，實(shí)踐中不少PPP項(xiàng)目建設(shè)期一結(jié)束，政府方就不再投入精力對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段進(jìn)行監(jiān)督考核，這也導(dǎo)致相較于建設(shè)階段，運(yùn)營(yíng)階段的PPP項(xiàng)目績(jī)效考核更顯薄弱。要追求PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的高效、專(zhuān)業(yè)、公平，引入第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，提供全生命周期、動(dòng)態(tài)的考核，就成為必然趨勢(shì)。

二、第三方績(jī)效考核機(jī)構(gòu)角色定位

在PPP項(xiàng)目中引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制有益于加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的科學(xué)性、長(zhǎng)效性、綜合性。但是對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目績(jī)效考核中的地位和角色，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間的意見(jiàn)尚未能統(tǒng)一，反映在相關(guān)政策文件中也存在不同規(guī)定。

第一，第三方機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)模式。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金〔2016〕92號(hào))中規(guī)定，“各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)……進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，也可委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)。”據(jù)此，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的主體仍然是政府的財(cái)政部門(mén)(會(huì)同行業(yè)主管部門(mén))，第三方機(jī)構(gòu)的角色則是受政府部門(mén)的委托，作為政府部門(mén)的外部“顧問(wèn)”提出意見(jiàn)，但是最終意見(jiàn)是否被采納決定權(quán)依然在委托方(政府部門(mén))，此種模式并不能稱(chēng)為真正意義上的第三方績(jī)效考核。

第二，政府考核為主，第三方績(jī)效考核為輔模式。財(cái)政部《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的通知》(財(cái)綜〔2015〕15號(hào))(“《通知》”)規(guī)定，“政府……進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)，……，引入第三方進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)?！北M管“社會(huì)評(píng)價(jià)”的側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)影響與社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，但是與第一種模式不同，《通知》中要求第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)將作為項(xiàng)目?jī)r(jià)格、政府補(bǔ)貼、合作期限等調(diào)整的依據(jù)且強(qiáng)制向社會(huì)公開(kāi)，第三方機(jī)構(gòu)的考核意見(jiàn)對(duì)于各方而言都具有一定的約束力。

第三，第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)績(jī)效考核模式。財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)建〔2015〕90號(hào))在論及水污染治理PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核時(shí)，并未提到以政府部門(mén)為主體，而是強(qiáng)調(diào)“推廣第三方績(jī)效評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制”，即由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核中技術(shù)性問(wèn)題作出考核評(píng)價(jià)，第三方考核機(jī)構(gòu)并非只是走個(gè)過(guò)場(chǎng)、裝點(diǎn)門(mén)面，政府需對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果加以應(yīng)用，作為決定是否調(diào)整社會(huì)資本方獲得的項(xiàng)目回報(bào)的參考依據(jù)。此種模式下，評(píng)價(jià)與決定的程序相分離，賦予第三方機(jī)構(gòu)較大的自主權(quán)及獨(dú)立性，有助于增強(qiáng)第三方評(píng)價(jià)的系統(tǒng)性及效率性。

三、PPP項(xiàng)目第三方績(jī)效考核機(jī)構(gòu)的選擇

第三方機(jī)構(gòu)的選擇直接影響著PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的結(jié)果，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果。作為獨(dú)立于PPP項(xiàng)目政府方和社會(huì)資本方的第三方機(jī)構(gòu)，既可以是律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，也可能是高校、研究所等科研機(jī)構(gòu)。怎樣選擇合適的第三方機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)主要從選擇標(biāo)準(zhǔn)和選擇程序兩方面把握。

編輯：程彩云