前言

因上游排污企業(yè)超標(biāo)排放，導(dǎo)致進(jìn)水超出污水集中處置企業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)定或?qū)嶋H處理能力，進(jìn)而導(dǎo)致污水集中處置企業(yè)出現(xiàn)出水超標(biāo)的（為免歧義，下文所稱進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的含義皆取此意），污水集中處置企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題，歷來(lái)是懸在污水集中處置企業(yè)頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍。在實(shí)際的個(gè)案處理中，污水集中處置企業(yè)也面臨著以無(wú)法免責(zé)為普遍現(xiàn)象，以不予處罰為例外情形的執(zhí)法環(huán)境。在每一個(gè)類似的案件中，執(zhí)法機(jī)關(guān)都會(huì)面臨企業(yè)提出的一個(gè)直擊靈魂的疑問(wèn)：“明明不是我們的過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致，為什么要處罰我們”？

筆者擬結(jié)合實(shí)際案例、現(xiàn)行法規(guī)以及2021年7月15日即將施行的新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等，對(duì)于污水集中處置企業(yè)在出現(xiàn)因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的情況時(shí)，如何依法進(jìn)行申辯，以爭(zhēng)取免于處罰這一問(wèn)題進(jìn)行如下探討。

一、免責(zé)規(guī)定缺乏情境下的企業(yè)困局

根據(jù)筆者結(jié)合網(wǎng)上可查的公示案例，在污水集中處置企業(yè)主張出水水質(zhì)超標(biāo)系因上游排污企業(yè)進(jìn)水超標(biāo)所導(dǎo)致的情況下，污水集中處置企業(yè)申請(qǐng)免責(zé)的訴求極難獲得支持。造成這一困境的重要原因就是現(xiàn)行立法對(duì)于此等情形下污水集中處置企業(yè)是否可以免于處罰鮮有著墨，這直接導(dǎo)致執(zhí)法部分和司法機(jī)關(guān)在做出處罰決定或司法判決時(shí)，即便在已經(jīng)認(rèn)定了污水集中處置企業(yè)出水水質(zhì)超標(biāo)確系因上游企業(yè)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)所致，也難以援引到可以對(duì)企業(yè)免于處罰的依據(jù)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（下稱：《水污染防治法》）之規(guī)定，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)，排放水污染物，不得超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)，這一基本原則在《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》中也被重申。

多地法院在審理污水集中處置企業(yè)因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)被處罰而提起的行政訴訟中，均選擇基于《水污染防治法》的規(guī)定處罰確認(rèn)歸責(zé)原則，認(rèn)為即便存在因進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的事實(shí)，在現(xiàn)行法律并沒(méi)有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責(zé)事由情況下，污水集中處置企業(yè)仍需承擔(dān)因此承擔(dān)責(zé)任。而且認(rèn)定，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)是否對(duì)上游進(jìn)水超標(biāo)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查處罰，與對(duì)污水集中處置企業(yè)的超標(biāo)排污行為進(jìn)行處罰是兩個(gè)法律關(guān)系，兩者之間沒(méi)有關(guān)聯(lián)性。這一觀點(diǎn)在《武漢沃特科凌投資有限公司與武漢市環(huán)境保護(hù)局、武漢市人民政府環(huán)境保護(hù)行政管理、其他一審行政判決書(shū)》（案號(hào)：（2016）鄂01行初94號(hào)）被武漢市中級(jí)人民法院確認(rèn)，并在諸多類似案件中獲得其他法院的認(rèn)可。

二、現(xiàn)有立法的基本規(guī)定和價(jià)值考量

《水污染防治法》在將出水水質(zhì)的責(zé)任承擔(dān)主體確定為污水集中處置企業(yè)時(shí)，并未對(duì)出水水質(zhì)超標(biāo)的原因進(jìn)行細(xì)分或免責(zé)情形進(jìn)行再明確。如果污水集中處置企業(yè)希望能在爭(zhēng)取免責(zé)的道路上獲得助益，還需從《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（下稱：《行政處罰法》）或其他行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等規(guī)定中尋找支撐依據(jù)，但相關(guān)情形也并不樂(lè)觀。

1.過(guò)往國(guó)家層面立法對(duì)于免責(zé)情形的嚴(yán)格規(guī)定

根據(jù)2017年修訂及以前生效的《行政處罰法》，對(duì)于法定的不予處罰情形，只在第二十七條規(guī)定了“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”這一情形，根據(jù)這一規(guī)定，如果污水集中處置企業(yè)想要在因上游企業(yè)進(jìn)水水質(zhì)超過(guò)企業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)定或?qū)嶋H處理能力，進(jìn)而導(dǎo)致污水集中處置企業(yè)出現(xiàn)出水超標(biāo)情形下申請(qǐng)免于處罰的，不僅需要完成及時(shí)糾正的義務(wù)，而且必須在沒(méi)有出現(xiàn)危害后果的情形下，才屬于依法不予處罰的情形。

除《行政處罰法》外，不論是環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）于2010年3月1日實(shí)施的《環(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)第8號(hào)令），還是生態(tài)環(huán)境部于2020年12月14日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》（環(huán)水體[2020]71號(hào)）（下稱：環(huán)水體[2020]71號(hào)文），在規(guī)定不予處罰的情形時(shí)，也僅對(duì)《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行了重申。這也意味著在過(guò)去十?dāng)?shù)年的立法進(jìn)程中，雖經(jīng)激烈博弈，但是對(duì)于污水集中處置企業(yè)在面臨因上游進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)時(shí)是否可以免于處罰這一問(wèn)題，從嚴(yán)立法的尺度并未有任何松動(dòng)，而且原定的唯一免罰標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際也極難達(dá)到。

2.法律法規(guī)對(duì)于免責(zé)從嚴(yán)的價(jià)值考量

從污水集中處置企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中所處的重要位置出發(fā)，污水集中處置企業(yè)作為上接污水、下輸清流的中間環(huán)節(jié)，也是污水達(dá)標(biāo)排放的最后一道防火墻，如果一出現(xiàn)因上游企業(yè)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致污水集中處置企業(yè)出水水質(zhì)超標(biāo)的情形，就允許污水集中處置企業(yè)可以免于處罰，則可能會(huì)產(chǎn)生一個(gè)非常不利的價(jià)值導(dǎo)向?？赡軙?huì)導(dǎo)致污水集中處置企業(yè)將重點(diǎn)放在如何舉證證明進(jìn)水水質(zhì)超過(guò)了企業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)定或?qū)嶋H處理能力，并且系后續(xù)出水水質(zhì)超標(biāo)的原因這一問(wèn)題上，而不是如何積極采取措施防止或盡可能減少對(duì)下游的污染這一更核心的問(wèn)題上。

從最終的立法目的出發(fā)，雖然辨明水質(zhì)超標(biāo)及污染發(fā)生的責(zé)任主體很重要，但是在出現(xiàn)上游企業(yè)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)的情況下，如何提高作為最后一道防火墻的污水集中處置企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，促使其采取盡可能及時(shí)有效措施防止最終造成生態(tài)環(huán)境污染才是最終的立法目標(biāo)。更何況污水集中處置企業(yè)在面對(duì)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)的情況下，往往要投入巨大的資金成本，如果不用重典，恐怕很難調(diào)動(dòng)起污水集中處置企業(yè)的責(zé)任意識(shí)和行動(dòng)能力。

但對(duì)于污水集中處置企業(yè)而言，在面臨上游企業(yè)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)的情形下，企業(yè)本來(lái)就已經(jīng)需要投入大量的成本維持并修復(fù)被破壞的污泥生態(tài)系統(tǒng)等，如再因出水水質(zhì)超標(biāo)被處以行政處罰，更甚至因此喪失諸多稅收優(yōu)惠，則無(wú)疑是雪上加霜。因此一直以來(lái)，無(wú)論是污水集中處置企業(yè)還是地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)都為能夠?qū)ふ乙粋€(gè)合理的利益平衡點(diǎn)而努力。

三、實(shí)操案件中，平衡各方利益的探索實(shí)踐

雖然從《行政處罰法》在內(nèi)的國(guó)家層面立法規(guī)定的角度看，污水集中處置企業(yè)難以覓得申請(qǐng)免責(zé)的有效支撐。但是在地方立法尤其是執(zhí)法實(shí)踐中，還是存在多家污水集中處置企業(yè)最終被不予處罰的案例。

編輯：李曉佳