附E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤解讀全文：

從發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的歷史新階段角度

解讀《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》修訂

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的修訂發(fā)布，不僅要從PPP在中國的四個階段發(fā)展來追溯，更要從社會主義現(xiàn)代化國家新征程下如何發(fā)展“新質(zhì)生產(chǎn)力”的高度來把握。

上世八九十年代，由國家計委主導(dǎo)的特許經(jīng)營試點，以外資的招商引資為出發(fā)點，為公用事業(yè)的市場化發(fā)起了開端。此后市政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性推進特許經(jīng)營并全面落地，開始了特許經(jīng)營市場化改革的第二階段，并由此為基本商業(yè)模式，誕生了當(dāng)下供水、環(huán)保及燃氣等領(lǐng)域主要的上市公司。2014年啟動的以“政府與社會資本合作（PPP）”為關(guān)鍵詞的改革，作為市場化改革的第三階段，將PPP從特許經(jīng)營范疇推廣到了PFI的非運營類，并伴隨著后者的過度發(fā)展而在去年進行了及時調(diào)整?！蛾P(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）及《管理辦法》的修訂，則是PPP的第四階段的長期性綱領(lǐng)性文件。在上述的四個階段里，改革始終在路上，與時俱進，想要深入領(lǐng)會政策，就需要從時代背景和未來趨勢中，來獲得深刻的認識和對趨勢的預(yù)判。

第一階段的PPP，為我國引進了不僅是當(dāng)時急缺的外資，更是先進的管理經(jīng)驗，后者在第二階段的前期依然明顯。和其他行業(yè)一樣，在跟隨和學(xué)習(xí)中，國內(nèi)企業(yè)隨著自身能力增長逐漸成為了特許經(jīng)營的主角，又逐漸由于融資成本等原因，國企占有了更多的優(yōu)勢。第三階段，伴隨著外部大形勢上地方政府對拉動基建投資的過度依賴，和由此對融資訴求的進一步加重，PPP中釋放的PFI模式也對融資能力提出更高要求，由此進一步加大了國企的優(yōu)勢，甚至變成了國有施工企業(yè)的主導(dǎo)，背離了通過市場化提升效率的主線。所以，第四階段在部分領(lǐng)域需要重新激發(fā)民企的活力，也是對此趨勢帶來的負面影響的強力糾偏，其背后，出發(fā)點是發(fā)揮民企創(chuàng)新優(yōu)勢帶動公共服務(wù)效率提升的唯一核心目標。

進一步而言，重工程輕運營的投資效率降低，和過度融資造成普遍性的隱債風(fēng)險的提升，確實是第三階段PPP推進中帶來的主要問題，相對而言主要來源是非特許經(jīng)營類的PFI模式，因其不具備真正的運營屬性。但同時我們也要關(guān)注到，特許經(jīng)營本身的成熟模式在這方面也不能說完全沒有一點異化。因此，特許經(jīng)營管理辦法的修訂版一方面將PPP重新收縮于特許經(jīng)營，把PFI模式排除在外；一方面也要對特許經(jīng)營中一些過度濫用的行為進行調(diào)整。之所以對特許經(jīng)營本身也要有更高的要求，這也是宏觀環(huán)境上城鎮(zhèn)化速度相對減緩，基礎(chǔ)設(shè)施總體解決了從無到有，需要逐步解決從有到優(yōu)的時代大背景下的產(chǎn)物。

從這個時代大背景和更長期的趨勢來理解，PPP第四階段的全面轉(zhuǎn)型，控制隱性負債本身是“表”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理需要全面轉(zhuǎn)入提質(zhì)增效階段才是“里”。對這個長期核心任務(wù)的深刻認知，才能不受來自咨詢、工程等業(yè)務(wù)相關(guān)者的抵觸情緒影響。修訂版的目標就是精準的去遏制第三階段PPP中前述各個要素所帶來的新增隱性債務(wù)的負面影響，明確的糾正相關(guān)的重工程輕運營傾向，大力的聚焦以提升運營效率為中心，為了在建立長期主義和激勵相融的良好機制中，鼓勵創(chuàng)新和技術(shù)進步，促進政府和不同所有制企業(yè)各自之間的清晰邊界，以優(yōu)勢互補，增量分享，總體最優(yōu)為導(dǎo)向，進而在政企合作的市場機制中培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力的土壤。

從以上的認識出發(fā)，我認為對《特許經(jīng)營管理辦法》修訂版的理解，可以歸納為以下四點：

一、 規(guī)范調(diào)整方向

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，首先就是要擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式和生產(chǎn)力發(fā)展模式的過于粗放的狀態(tài)，此處在PPP中對應(yīng)的就是低效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過度負債拉動經(jīng)濟的模式。

修訂版進一步明確終結(jié)了與BT相關(guān)的模式（劃去原第五條（三）款的BTO），也通過分散在各處的一些條款和改動，實質(zhì)性叫停了本輪PPP中與我國國情結(jié)合而演化出的具有BT拉長性質(zhì)的PFI，比如叫停與后者緊密聯(lián)系的可用性付費（第二十二條）。類似的，還包括第七條結(jié)尾再次明確“禁止在建設(shè)工程完成后直接將項目移交政府，或者通過提前終止協(xié)議等方式變相逃避運營義務(wù)?！?再比如二十一條“選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序”有關(guān)規(guī)定也是為了控制大型施工企業(yè)借此套取工程的現(xiàn)象，但并未禁止運營階段的特許經(jīng)營項目在政府允許的條件下進行轉(zhuǎn)讓，并在第四十條也增加了“特許經(jīng)營項目涉及運營主體實質(zhì)性變更、股權(quán)移交等重大事項的，應(yīng)當(dāng)及時書面告知相關(guān)行業(yè)主管部門”有關(guān)規(guī)定，由此建立了特許經(jīng)營項目轉(zhuǎn)讓的基本流程，有利于保持健康的特許經(jīng)營的二級市場。

目前，在地方融資資源受限的情況下，容易出現(xiàn)新設(shè)行政許可或以虛擬的特許經(jīng)營“權(quán)”模式來借道違規(guī)融資。所以在第四條中強調(diào)不新設(shè)行政許可，在第三條之不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓（避免特許經(jīng)營虛擬化）不可以實施特許經(jīng)營。

特許經(jīng)營模式的本質(zhì)，就應(yīng)該聚焦使用者付費類，修訂版及時補充了使用者付費的兩種類型之一的政府代收費的穿透型認定（第六條）。并在第十九條“將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要標準?！笨紤]到當(dāng)下即便是特許經(jīng)營在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資過度的大背景下，也存在著過度建設(shè)和帶來隱債的風(fēng)險，為進一步約束，在第二十二條中提到政府付費“只能按規(guī)定補貼運營，不能補貼建設(shè)成本”。暗含建設(shè)成本的回收，需要從最終使用者支付的價格中來得到支撐?？梢姶颂幮枰钊肜斫獾氖?，落實公共服務(wù)對應(yīng)的價格體系，是未來的重要趨勢，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經(jīng)營運營健康發(fā)展的重要支撐點。

融資配套制度始終是特許經(jīng)營的關(guān)鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經(jīng)營所推進的金融創(chuàng)新做了確認：在二十七條及二十八條將探索預(yù)期收益的質(zhì)押貸款變成了支持，并鼓勵支持符合條件的REITs，鼓勵險資進入，新的金融探索還在繼續(xù)深化中。這些手段都很精準的適配特許經(jīng)營，并且總體避免了前述的隱債風(fēng)險。

編輯：李丹