清華水業(yè)藍皮書之八
城市水業(yè)市場化與稅收減免
前 言

由清華大學環(huán)境系和中國水網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《清華水業(yè)藍皮書》，是以系列水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍的討論為基礎(chǔ)的系列戰(zhàn)略研究報告，目前已發(fā)布七本。分別為：《城市水業(yè)的認識誤區(qū)和政府角色》、《城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題和產(chǎn)業(yè)化》、《城市水業(yè)的投融資機制和資本戰(zhàn)略》、《城市水業(yè)的BOT及其法律問題》、《流域的水業(yè)管理與體制創(chuàng)新》、《城市水價的定價目標、構(gòu)成和原則》以及《城市水業(yè)的特許經(jīng)營模式與監(jiān)管》，在各界產(chǎn)生了積極的影響。
“水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍”始于2003年9月，是定期舉辦的由城市水業(yè)政府界、企業(yè)界、學術(shù)界有關(guān)人士共同參與的、非政府的、平等的水業(yè)戰(zhàn)略性交流活動。2005月6月25日舉辦了第八次活動，此次沙龍主題為“城市水業(yè)的稅收優(yōu)惠政策”。
本文以此次沙龍的發(fā)言和討論為基礎(chǔ)撰寫，現(xiàn)以《城市水業(yè)市場化與稅收減免》為題作為《清華水業(yè)藍皮書》的系列之八發(fā)布，與社會各界交流。
本文由清華大學水業(yè)政策研究中心撰寫，文中內(nèi)容淺陋之處，請予指正。

清華大學環(huán)境科學與工程系
中國水網(wǎng)

目 錄
一、稅賦問題在水業(yè)市場化改革中不可回避
二、城市水業(yè)稅收優(yōu)惠讓公眾和政府受益
三、稅收優(yōu)惠是改革過渡期的國際通行做法
四、我國水業(yè)現(xiàn)行稅收政策急需規(guī)范
五、不規(guī)范的稅費體系阻礙了市場化改革進程
六、稅賦政策的引導(dǎo)使多方受益
七、流轉(zhuǎn)稅和所得稅是水業(yè)稅收優(yōu)惠的重點


城市水業(yè)市場化與稅收減免
鐘麗錦 傅 濤 常 杪

一、稅賦問題在水業(yè)市場化改革中不可回避
從招商引資、開放市場，到產(chǎn)權(quán)改革、水價改革，以及當前的監(jiān)管體系建立，城市水業(yè)市場化改革已經(jīng)全面啟動?，F(xiàn)代企業(yè)制度在水業(yè)中的建立，改變了水業(yè)領(lǐng)域原有事業(yè)單位性質(zhì)的服務(wù)和管理方式；私營投資者和運營者的介入，帶來了資金和先進的管理經(jīng)驗，為中國水業(yè)的發(fā)展注入新鮮血液和活力；水價改革的實施，政府角色和職能的轉(zhuǎn)換，市場新生主體的出現(xiàn)和培育，顯示出城市水業(yè)市場化體系已具雛形。
但是，一個新的市場體系的建立完善，仍然面臨諸多問題需要解決，有很多秩序需要規(guī)范?！岸愘x”問題就是一個進入城市水業(yè)的社會資本主體和政府部門共同關(guān)注的問題。盡快建立和規(guī)范國內(nèi)城市水業(yè)企業(yè)的稅費體制，成為進一步促進水業(yè)改革的共同呼聲。
城市水業(yè)在市場化改革之前，是一個由政府財政投資建設(shè)和運行管理的公用事業(yè)，不存在稅費繳納問題，在現(xiàn)有稅收體系的企業(yè)名目中甚至沒有“污水處理”這一類別。市場化改革的關(guān)鍵一步就是進行行業(yè)主體的改制，由事業(yè)單位逐漸轉(zhuǎn)型為公司制企業(yè)，因而“稅費”問題便成為了行業(yè)的新問題。

二、城市水業(yè)稅收優(yōu)惠讓公眾和政府受益
與一般的競爭性行業(yè)不同，城市水業(yè)企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)屬于準公共產(chǎn)品。由于水價受到政府的嚴格管制，企業(yè)不能通過市場的杠桿作用來調(diào)整水價，以支付實際的服務(wù)成本和收益。同時，盡管水價改革已經(jīng)列入了中央和地方政府的改革日程之上，但是由于受到公眾支付能力及其它諸多非經(jīng)濟因素限制，水價難以在短期之內(nèi)達到全成本回收的水平。因而水業(yè)企業(yè)的成長和發(fā)展很大程度上仍需要依托政府的財政補貼。
另一方面，在迅速城市化的建設(shè)背景下，政府的財政資金越來越力不從心；而市政債券等廣泛運用于國際城市水業(yè)的地方政府融資工具在我國的應(yīng)用受到《預(yù)算法》的限制。政府推進市場化的很大動機就是減少投資責任，因此指望政府通過大量的財政補貼來保障水業(yè)企業(yè)良性發(fā)展已經(jīng)難以實現(xiàn)。通過金融機構(gòu)提供長期的低息貸款同樣也可以起到政策扶持和經(jīng)濟調(diào)節(jié)的作用，但是在現(xiàn)階段政策性貸款的應(yīng)用還十分有限，特別是對于非國有的社會資本企業(yè)的支持還處于探索階段。所以，稅收減免的優(yōu)惠政策就成為了改革過渡期間實現(xiàn)間接政府補貼的主要出路，而政府的稅收設(shè)計對于水業(yè)企業(yè)的發(fā)展將帶來深遠的影響。
不能簡單的把企業(yè)作為水業(yè)稅收減免政策的受益者，應(yīng)根據(jù)供水或污水企業(yè)的不同特性進行分析。
在供水領(lǐng)域，盡管各地政府都在進行水價改革，但是現(xiàn)階段的重點主要集中在污水處理費、水資源費和水源工程費的開征或提高方面。在社會承受力的制約下，供水企業(yè)的資金來源難以從水價改革中得到真正改善，目前實際的供水價格普遍不能覆蓋全成本。對于企業(yè)而言，基本的投資收益是行業(yè)可持續(xù)投資的基礎(chǔ)，而真正形成以真實成本和合理收益為基礎(chǔ)的水價形成機制還尚需時日。因此這就需要政府在水價和補貼上做出選擇。如果政府制定和實施稅收優(yōu)惠來實現(xiàn)間接補助，會有助于將水價控制在公眾可以接受的水平，從而穩(wěn)定社會。那么在市場化過渡期，供水行業(yè)稅收優(yōu)惠的真正受益者是公眾。
對于污水處理服務(wù)行業(yè)而言，其公益性更強，雖然推進市場化改革，但是企業(yè)的服務(wù)并不直接面向公眾。具體表現(xiàn)為：政府是污水處理費的收費主體，污水處理費并不具備價格屬性，仍然按照行政事業(yè)性收費的原則執(zhí)行；市場化的單元主要集中在污水處理廠，管網(wǎng)仍然由政府維護。污水處理行業(yè)實質(zhì)上屬于一種政府對污水處理服務(wù)的采購行為，由私營部門投資或運營的污水處理公司其直接收益來源是政府財政或政府控制的國有主體。因此，污水行業(yè)稅收優(yōu)惠實質(zhì)上是直接或間接地減輕了地方政府的財政支出，其真正受益者是地方政府。

三、稅收優(yōu)惠是改革過渡期的國際通行做法
稅收、價格以及國家財政補貼方式的設(shè)計都是重要的政策手段和工具，三者相互關(guān)聯(lián)，相互牽制，任何一個要素的設(shè)計都將受到其他政策可獲得性的限制。在城市水業(yè)領(lǐng)域中，稅費與水價的關(guān)系以及通過稅費減免實現(xiàn)財政對水業(yè)的補貼一直是各國水業(yè)改革的重要內(nèi)容。
縱觀推進市場化和私有化改革的國家，除了大力推動水價改革，逐步達到“全成本回收”水平以外，政府通常會給與投資運營企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，以扶持水業(yè)企業(yè)的發(fā)展，尤其是在水價無力支付全成本的過渡時期。澳大利亞在推進水業(yè)私有化改革初期，政府通過一系列優(yōu)惠政策，如設(shè)置免稅期、加速折舊、低價土地等政策鼓勵私營部門進入水業(yè)領(lǐng)域；國際經(jīng)貿(mào)合作組織（OECD）的很多成員國通過各種稅收優(yōu)惠以扶持水業(yè)企業(yè)，如減免營業(yè)稅、增值稅、污水稅、水資源稅、管網(wǎng)接入管理稅等，以及增值稅執(zhí)行最低標準；在菲律賓、智利、馬來西亞等推行水業(yè)私有化改革的國家，政府將稅收優(yōu)惠作為有效的經(jīng)濟激勵手段，通過稅收優(yōu)惠以吸引社會資本，并扶持企業(yè)的發(fā)展；在一些水價水平達到全成本回收的國家，如美國，英國等，水業(yè)企業(yè)的稅費則同于一般的工業(yè)企業(yè)。
城市水業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，要求政府必須對公眾負責。一方面，政府需要對其進行嚴管管制，尤其是市場準入、成本與價格、服務(wù)質(zhì)量等；另一方面，政府需要給與行業(yè)足夠的補貼，如通過發(fā)行免稅企業(yè)債券、提供長期低息貸款、稅收減免優(yōu)惠等。

四、我國水業(yè)現(xiàn)行稅收政策急需規(guī)范
城市水業(yè)市場化改革使水業(yè)企業(yè)實現(xiàn)了服務(wù)角色的根本轉(zhuǎn)變，在水價又無力支付成本的背景下，各種稅費進一步加大了經(jīng)營的壓力?，F(xiàn)行的稅收政策未曾考慮水業(yè)的特性，將水業(yè)企業(yè)等同于一般的工業(yè)企業(yè)，執(zhí)行同等的稅收政策。即使地方政府和稅收部門考慮到了水業(yè)的行業(yè)特性，體諒水業(yè)企業(yè)的難處和立場，認為應(yīng)該給與企業(yè)優(yōu)惠支持，但是由于缺乏有效的法律依據(jù)或政策依據(jù)，減免也難以持續(xù)實施。對企業(yè)而言，在與地方政府談判之時只能“各盡其能”，盡量爭取稅收的減免。由于缺乏保障，即使得到了地方政府的承諾，企業(yè)也是如履薄冰，制約了企業(yè)的良性發(fā)展。
當前水業(yè)的稅費繳納情況總體是混亂的。水業(yè)企業(yè)運行管理階段涉及的主要稅種包括流轉(zhuǎn)稅、所得稅、印花稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等，在公司成立和建設(shè)階段還有不同的稅種。在實際操作過程中，由于各地稅收部門對轉(zhuǎn)型中的城市水業(yè)性質(zhì)和政策理解不一，各投資人“能量”大小不等，與各地政府的項目談判條件不一，就出現(xiàn)了花樣百出的稅種和稅率。就流轉(zhuǎn)稅而言，各地的執(zhí)行情況就差別很大，有征增值稅的，也有征營業(yè)稅的；有減免的，也有不減免的，甚為混亂。
在企業(yè)所得稅的減免方面，對于大多數(shù)城市而言，水企業(yè)雖然完成了企業(yè)改制，但是仍然受到歷史原因的影響，擔負著一定程度的社會責任；同時，當前的水價水平不能達到既正常納稅，又可實現(xiàn)投資回報的水平。因而就出現(xiàn)了八仙過海，各顯神通的局面，企業(yè)想方設(shè)法與地方政府爭取減免所得稅的優(yōu)惠政策。或是利用外資投資，享受兩免三減半的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策及15%的優(yōu)惠稅率；或是利用開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策；或是掛名高新技術(shù)企業(yè)，享受高新技術(shù)企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策；或是根據(jù)某文件或談判水平爭取一定程度的減免政策。結(jié)果造成某些企業(yè)不同程度地享受了所得稅減免的優(yōu)惠；而另一些企業(yè)則沒有優(yōu)惠；還有一部份企業(yè)因為沒有所得稅減免優(yōu)惠就采用各種方式隱瞞利潤，從而嚴重擾亂了水業(yè)市場的競爭秩序。
稅收是政府重要的財政政策手段，也是引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的主要手段之一。當前水業(yè)企業(yè)的稅收政策卻無力發(fā)揮這種引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，一些企業(yè)所享受的稅收減免優(yōu)惠是在不規(guī)范的條件下獲得的?；靵y的稅費體系擾亂了市場競爭環(huán)境，對水業(yè)市場化改革有著嚴重的負面影響。因而，規(guī)范水業(yè)的稅收制度，解決當前水業(yè)企業(yè)稅費混亂局面是推進市場化改革的當務(wù)之急。

五、不規(guī)范的稅費體系阻礙了市場化改革進程
現(xiàn)行的水業(yè)稅費體系可以概括為“政策無依據(jù)、操作不規(guī)范、企業(yè)無保障”，各地水業(yè)企業(yè)的稅費執(zhí)行隨意性太強，制約城市水業(yè)市場化改革的持續(xù)發(fā)展，主要影響有以下五點：
一是阻礙了水業(yè)企業(yè)改制的進行。水業(yè)市場化改革初期是一個復(fù)雜的特殊的轉(zhuǎn)型期，一直依賴財政撥款建設(shè)、運行管理的自來水公司或者污水處理廠一旦實行了企業(yè)改制改革，企業(yè)首先面臨的就是各種稅賦的繳納問題，而依靠財政撥付的污水處理費根本無力支付污水處理企業(yè)的各種運營費用和稅收，影響了地方政府推進改革的決心。因而當前稅收體系是造成地方污水行業(yè)事業(yè)單位改制滯后的重要原因之一。
二是加大了政府的財政壓力和收費壓力。當前，水業(yè)市場化的主流模式——BOT類型的項目實施中，企業(yè)為了實現(xiàn)即支付稅費，又達到一定的投資回報，通常會將稅收壓力轉(zhuǎn)移到政府支付的服務(wù)價格中，企業(yè)的稅賦其實是地方政府在為其承擔。稅費不減免，其實直接影響的是地方政府的財政支出；而地方政府在財政能力不足的情況下，只能將壓力轉(zhuǎn)嫁給公眾，提高水價，從而造成公眾付費壓力的增加。而在企業(yè)直接面向公眾服務(wù)的大多數(shù)供水項目中，稅賦成本將進入水價，直接增加公眾的水價壓力。
三是導(dǎo)致了水業(yè)市場競爭的混亂和不公平。水業(yè)市場化需要營造公平的競爭環(huán)境，但是目前的稅收政策對不同性質(zhì)的企業(yè)區(qū)別對待，通常會出現(xiàn)在同一個投資項目的招標過程中，政府無法對投標企業(yè)用同一評標基準評標的現(xiàn)象，造成對其他投標企業(yè)的不公平，擾亂了競爭秩序。另一方面，投資商在談判階段會想盡辦法與地方政府、稅務(wù)部門協(xié)調(diào)關(guān)系，打政策的“擦邊球”，也會出現(xiàn)一些不規(guī)范操作，這些做法都會擾亂水業(yè)市場的競爭市場，不利于項目的長期實施。
四是影響了水業(yè)市場中社會投資資金的持續(xù)進入。不同稅收政策對水業(yè)的服務(wù)價格以及投資收益都會產(chǎn)生顯著的影響，并成為引起服務(wù)價格差異的重要因素之一。企業(yè)為了達到一定的投資回報，而水價又無力支付成本，企業(yè)便只得將稅收壓力轉(zhuǎn)移到服務(wù)價格之上。企業(yè)能否持續(xù)在水業(yè)投資，必須要具備可持續(xù)的投資能力。沒有可支付成本的水價和足夠的政府財政補貼，爭取稅收優(yōu)惠便成了企業(yè)維持持續(xù)發(fā)展和持續(xù)投資的重要砝碼，否則企業(yè)將放棄對水業(yè)的繼續(xù)投資，造成水業(yè)市場社會資金的斷流。
五是削弱了政府和公眾對企業(yè)的監(jiān)管監(jiān)督。由于目前各地水業(yè)企業(yè)執(zhí)行的稅收政策不一，在同業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了不同的稅費和水價計算方式，造成不同地區(qū)不同企業(yè)與政府簽訂的服務(wù)協(xié)議的單價差異很大，因而政府部門難以從價格上反映企業(yè)的真正管理水平，也難以對業(yè)內(nèi)的公司做出客觀的評價。由于稅費的混亂而引起的這些差別將削弱政府對企業(yè)的監(jiān)管，同時削弱公眾對企業(yè)的監(jiān)督。

六、稅賦政策的引導(dǎo)使多方受益
稅賦優(yōu)惠政策的引導(dǎo)性對于行業(yè)發(fā)展的影響作用是不容忽視的。上個世紀八十年代，在我國提出建立市場經(jīng)濟體制之初，中央政府對于一般性行業(yè)所給與的稅收優(yōu)惠政策，如外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠、開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠等，對于引導(dǎo)和扶持各競爭性行業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，成為我國經(jīng)濟快速發(fā)展的重要驅(qū)動力。此外，各國水業(yè)改革過程中通過稅收優(yōu)惠政策促進市場化改革的實踐，也印證了稅收政策對于自然壟斷行業(yè)的市場化改革同樣有重要引導(dǎo)性作用。
目前，我國的城市水業(yè)進入一個高速發(fā)展時期，水業(yè)體制改革也正處于關(guān)鍵的時刻。政府期望利用市場工具，培育自力更生的水業(yè)企業(yè)，建立可持續(xù)發(fā)展的水業(yè)市場；企業(yè)也期望能夠在政府的扶持之下形成規(guī)模，規(guī)范服務(wù)。城市水業(yè)屬于社會公益服務(wù)事業(yè)，即使是市場化的運作方式也不能改變其服務(wù)性質(zhì)，政府需要對城市水業(yè)實行市場監(jiān)管。因而，政府的稅收設(shè)計對于城市水業(yè)市場化的發(fā)展影響將甚于一般競爭性行業(yè)。
稅收優(yōu)惠是一種可行的而且有效的引導(dǎo)措施。對于企業(yè)而言，稅收優(yōu)惠具有明顯的激勵作用。通過稅收優(yōu)惠，企業(yè)可以解決水價改革滯后期的合理回報問題，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，同時增強企業(yè)對水業(yè)發(fā)展的投資興趣，從而吸引更多資金，確保水業(yè)資本市場能夠有持續(xù)的社會資金注入；對于水業(yè)優(yōu)惠稅收的真正受益者，政府和公眾而言，稅收優(yōu)惠的實施可以減輕政府的財政支出壓力和公眾支付壓力。

七、流轉(zhuǎn)稅和所得稅是水業(yè)稅收優(yōu)惠的重點
結(jié)合國際經(jīng)驗和我國現(xiàn)行水業(yè)企業(yè)稅收情況，流轉(zhuǎn)稅和所得稅是影響企業(yè)投資決策和服務(wù)價格水平的關(guān)鍵稅種，也是水業(yè)稅收優(yōu)惠的重點。
將供水服務(wù)的流轉(zhuǎn)稅列為增值稅是合理的，但應(yīng)執(zhí)行增值稅的最低稅率或進行減免。城市污水處理的流轉(zhuǎn)稅尚未定性，是造成稅收混亂的根源之一。污水處理是一種環(huán)境服務(wù)，且無進項抵扣，應(yīng)將污水處理服務(wù)企業(yè)的流轉(zhuǎn)稅列為稅率較低的營業(yè)稅，并由地方稅務(wù)機構(gòu)根據(jù)當?shù)貙嶋H水價水平和政府支付能力給與企業(yè)減免政策。
企業(yè)所得稅是影響水業(yè)企業(yè)稅賦壓力的另一關(guān)鍵稅種?？紤]到目前我國城市水業(yè)正處于高速發(fā)展期，對投資資金的需求非常巨大，而水價水平尚不能支付服務(wù)的全成本，地方政府財政又難以支撐投資需求，需要在一定期限內(nèi)減免水業(yè)企業(yè)的所得稅。稅收減免是具有時效性的政策，一般會在水業(yè)企業(yè)開始運營初期給與一定期限的免稅，然后實行稅率減半的優(yōu)惠政策。
稅收政策的改變會直接影響到水價政策的制定，因而，在水業(yè)稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當與水價政策的改革同步考慮。同時還與市場的需求效果相關(guān)，要正確預(yù)見行業(yè)發(fā)展的趨勢。
在落實水業(yè)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策的同時，更需要同步加強建立和完善規(guī)范的水業(yè)稅賦體系，以完善水業(yè)市場化競爭秩序，建立公平的競爭機制。
總之在現(xiàn)階段的稅收減免作為有效的政府財政手段，將對促進環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮積極的推動作用。
(中國水網(wǎng)）

編輯：全新麗