——訪中國環(huán)境規(guī)劃院總工程師王金南
2005年是“十五”最后一年，回顧即將過去的5年，中國環(huán)境保護取得哪些進展？存在哪些困難與挑戰(zhàn)？帶著這些問題，記者采訪了中國環(huán)境規(guī)劃院總工程師王金南。
“十五”環(huán)境保護主要控制指標(biāo)基本完成
記者:“十五”即將過去，你如何看待5年來環(huán)境保護進展特別是“十五”計劃執(zhí)行情況？
王金南:“十五”以來，在經(jīng)濟快速增長和城市化進程加快的情況下，全國環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，主要污染物排放總量快速增長的趨勢得到初步遏制，生態(tài)保護和建設(shè)得到加強，部分城市和地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善，生態(tài)治理取得成效，全社會環(huán)境意識明顯增強。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會調(diào)查顯示，71％的公眾認(rèn)為，與5年前相比，自己所在城市的環(huán)境狀況有了不同程度的好轉(zhuǎn)?？傮w上看，“十五”期間我國環(huán)境保護取得了明顯進展:
一是環(huán)境質(zhì)量總體惡化趨勢有所控制。
城市空氣質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)。全國城市空氣中顆粒物、二氧化硫平均濃度均有所降低，達到國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)的城市比例由2000年的35.6％增加到2004年的39.5％，劣于三級標(biāo)準(zhǔn)的城市比例由34.4％下降到19.6％。大、中城市的空氣質(zhì)量有所改善。
水環(huán)境惡化趨勢得到控制。全國地表水達Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的斷面比例由2000年的32.1％提高到2004年的37.7％，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例由35.0％降低到28.2％。
工業(yè)固體廢物綜合利用率有較大的提高，危險廢物和醫(yī)療垃圾處置得到充分重視，道路和區(qū)域環(huán)境噪聲管理不斷加強，生態(tài)保護和建設(shè)取得初步成效。核安全與輻射環(huán)境安全基本處于受控狀態(tài)。
2004年，全國煙塵、工業(yè)粉塵、廢水中化學(xué)需氧量(COD)及氨氮排放量分別比2000年降低了5~10％，預(yù)計2005年可基本完成“十五”計劃的控制目標(biāo)；但由于高能耗行業(yè)發(fā)展過熱，導(dǎo)致煤炭消耗量大幅度增加，2004年二氧化硫排放量比2000年增加了13％，難以完成計劃目標(biāo)。
二是重點地區(qū)環(huán)境治理取得階段性成果。
截至2004年底，列入“重點流域計劃”的2130個項目中，已完成851項，占項目總數(shù)的40％；“十五”期間，環(huán)渤海四省市列入“渤海計劃”擬建設(shè)各類項目265個(不含自然保護區(qū)項目)，截至2005年7月，已完成各類項目134個，占項目總數(shù)的50.6％；截至2004年底，“兩控區(qū)計劃”中的279個重點治理項目(因原項目停建或項目重復(fù)取消13個，實際為266個)，已建成96個，占項目總數(shù)的36％。
三是涌現(xiàn)出一批環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的典型。
“十五”期間，國家環(huán)保總局啟動了一批循環(huán)經(jīng)濟的試點，在化工、造紙等5個重點行業(yè)開展了清潔生產(chǎn)試點，近千家企事業(yè)單位獲得了ISO14000環(huán)境管理體系認(rèn)證，有2000多種產(chǎn)品獲得環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證，年產(chǎn)值達500多億元。涌現(xiàn)了100多個生態(tài)農(nóng)業(yè)縣，綠色食品國內(nèi)銷售額達到500億元。484個縣、市、地區(qū)建設(shè)生態(tài)示范區(qū)，其中82個通過了國家驗收。9個省按照可持續(xù)發(fā)展理念開展了生態(tài)省建設(shè)。國家環(huán)境保護模范城市或城區(qū)達到47個。
二氧化硫、重點治污工程項目拖了“后腿”
記者:“十五”環(huán)境保護中哪些指標(biāo)沒有完成？原因何在？
王金南:環(huán)?！笆濉庇媱澰趯嵤┲幸渤霈F(xiàn)了一些困難和問題，影響了“十五”計劃全部目標(biāo)的如期完成。這是由于我國長期積累的結(jié)構(gòu)型矛盾和粗放型經(jīng)濟增長方式?jīng)]有根本改變，經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境的矛盾日益尖銳，環(huán)境保護的體制、機制、投入滯后，執(zhí)法環(huán)境有待改善，雖然環(huán)境保護部門克服種種困難，不斷加大督促力度，“十五”計劃仍然未能完成全部目標(biāo)。預(yù)計除了全國煙塵、工業(yè)粉塵、廢水中化學(xué)需氧量(COD)及氨氮排放量接近或略超“十五”控制目標(biāo)外，主要是二氧化硫控制和重點治污工程項目建設(shè)拖了“后腿”。
造成這些指標(biāo)不能完成的主要原因有:
一是有些地方科學(xué)發(fā)展觀未能得到落實。一些地方甚至以犧牲環(huán)境和群眾健康為代價換取一時的經(jīng)濟發(fā)展，對治污工程不重視，措施不力，造成一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境邊治理、邊破壞，治理趕不上破壞，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化。一些地方政府甚至干預(yù)環(huán)保執(zhí)法，包庇違法行為，以“化整為零”、“先上車后買票”的方式，違法違規(guī)審批、建設(shè)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的建設(shè)項目。
二是粗放型的經(jīng)濟增長方式?jīng)]有根本改變。2000～2002年，各地調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、降低城市燃料含硫量、建成一批二氧化硫污染綜合治理項目，二氧化硫污染控制工作取得一定進展。全國二氧化硫排放量從1995萬噸減少到1926.6萬噸，減少了68.5萬噸；“兩控區(qū)”二氧化硫排放總量從1316.4萬噸減少到1148.8萬噸，減少了167.6萬噸。按此趨勢，“十五”環(huán)保計劃原定二氧化硫控制目標(biāo)有望實現(xiàn)。但自2002年末開始，我國經(jīng)濟呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，火電、鋼鐵、建材等行業(yè)超常規(guī)發(fā)展，高能耗行業(yè)的產(chǎn)品年均增長率都在10％以上，鋼鐵產(chǎn)量年增長率甚至達到20％以上，而高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進水平平均高了47％。2003年全國煤炭消費量陡增到15.8億噸，比2002年增加2.1億噸，導(dǎo)致“兩控區(qū)”和全國二氧化硫排放量分別上升到1281萬噸和2158.7萬噸左右，比2002年約增加132萬噸和232萬噸。雖然2003年下半年國家采取了宏觀調(diào)控措施，高耗能行業(yè)發(fā)展有所減緩，但2004年全國煤炭消費量仍增加到19.6億噸，二氧化硫排放量增加到2255萬噸，導(dǎo)致“十五”二氧化硫控制目標(biāo)難以完成。
三是污染治理項目進展緩慢。根據(jù)2003年底調(diào)查顯示，“十五”計劃安排的279個重點二氧化硫治理項目計劃投資409.5億元，可形成二氧化硫削減能力303.7萬噸/年，但是到2003年底，已建成的僅有61個，占總項目數(shù)的21.9％；在建72個，占25.8％。預(yù)計到2005年底，淮河、海河、遼河“十五”完成項目分別占計劃項目的76％、55％和52％；太湖、巢湖、滇池完成項目比例為87％、59％和52％。盡管國家環(huán)?？偩侄啻蜗蛏鐣歼M展情況，試圖引起地方政府和有關(guān)部門的重視，但“十五”計劃確定的重點環(huán)保項目仍然無法按期完成，致使一些重點治理區(qū)域水質(zhì)改變不夠明顯，與群眾期望存在差距。
四是環(huán)保監(jiān)管能力薄弱。中西部23個省級環(huán)保部門執(zhí)法裝備達標(biāo)率僅為9％，272個地市級環(huán)保部門執(zhí)法裝備達標(biāo)率僅為33％；全國3064個環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)平均每個機構(gòu)僅有1.4輛車、2.7臺取證工具，監(jiān)管了23萬家工業(yè)企業(yè)、70多萬家三產(chǎn)企業(yè)、幾十萬個建筑工地，還要承擔(dān)繁重的生態(tài)環(huán)境檢查任務(wù)、70多億元/年的排污費征收工作和6萬多件/年污染事故調(diào)查處理工作。飲用水源地109項污染物指標(biāo)，目前開展監(jiān)測的僅29項。同時，標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的關(guān)系未完全理順，影響了標(biāo)準(zhǔn)的效力。如《大氣污染防治法》率先建立了禁止超標(biāo)排污的法律規(guī)范，規(guī)定了超標(biāo)排污的法律責(zé)任，但其他環(huán)境法律還沒有建立禁止超標(biāo)排污的法律規(guī)范。
同時，環(huán)境管理多頭交叉，缺乏統(tǒng)一有效的環(huán)保監(jiān)管體制。橫向部門責(zé)權(quán)交叉多，職能配置不明晰；缺乏有效機制和監(jiān)督力量，宏觀調(diào)控能力薄弱，對一些跨區(qū)域重大環(huán)境問題協(xié)調(diào)困難。缺乏環(huán)境與發(fā)展議事協(xié)商機制。
五是環(huán)境法制不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象普遍存在?；鶎迎h(huán)保執(zhí)法監(jiān)管手段落后，不能及時發(fā)現(xiàn)并制止企業(yè)偷排、漏排、超標(biāo)排放等問題。處罰力度弱，強制手段缺乏，對環(huán)境違法行為的處罰難以到位。目前，按我國法律規(guī)定，違法排污處罰多為10萬元以下，最高額度100萬元，與排污企業(yè)造成的損失相比微不足道，沒有震懾力；法律未賦予環(huán)保部門限產(chǎn)、停產(chǎn)的權(quán)利，致使執(zhí)法手段不硬。
六是環(huán)境保護的機制不完善，投入不足。盡管我國環(huán)保投資力度有所加大，投資總量由“九五”期間的3600億元增加到“十五”前4年的6000億元。但總體上，環(huán)保投資占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例偏低，“九五”期間為0.87％，“十五”前4年為1.33％。由于我國處于污染治理的初期階段，復(fù)合型環(huán)境問題比較突出，不僅要解決新的環(huán)境問題，還要解決歷史欠賬問題。投資總量不足，僅水污染防治就存在400多億元的資金缺口。據(jù)調(diào)查，重點流域一些省市由于環(huán)保資金缺口較大，籌措渠道不暢，重點工程進展緩慢。一些地方對已經(jīng)建成的污染治理設(shè)施缺乏有效監(jiān)管，出現(xiàn)許多“曬太陽”項目，環(huán)保投資效果有待提高。
努力破解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的難題
記者:你認(rèn)為要采取哪些措施才能解決這些問題？
王金南:一是全面落實科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。加快轉(zhuǎn)變高能耗、高污染的生產(chǎn)和消費方式，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。各地應(yīng)根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量、自然條件、人口狀況、發(fā)展水平和生態(tài)功能區(qū)的要求制定發(fā)展目標(biāo)，進行生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要建立環(huán)境資源經(jīng)濟績效制度，大力實行環(huán)境標(biāo)識、環(huán)境認(rèn)證，積極推進政府綠色辦公和綠色采購制度。
二是健全環(huán)境監(jiān)管體制，強化環(huán)境管理。堅持和完善環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制，建立環(huán)境保護綜合協(xié)調(diào)機制，研究確定環(huán)境與發(fā)展的重大政策。按照生態(tài)系統(tǒng)管理方式，逐步解決部門職能交叉，增強環(huán)境監(jiān)管的整體性。要加快設(shè)立國家環(huán)?？偩执髤^(qū)環(huán)境派出機構(gòu)，建立健全“國家監(jiān)察、地方監(jiān)督、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制。同時，要抓緊建立黨政干部環(huán)保政績考核制度。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的調(diào)查，98％的受調(diào)查公眾認(rèn)為應(yīng)該把環(huán)境保護納入黨政領(lǐng)導(dǎo)考核中。
三是完善法律，改善執(zhí)法環(huán)境。目前的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展，應(yīng)加快修訂進程。應(yīng)讓環(huán)境保護盡早成為宏觀經(jīng)濟調(diào)整的一個重要杠桿。應(yīng)加快配套環(huán)境法律法規(guī)的制定進程，加大對環(huán)境違法的處罰力度，有效解決“違法成本低、守法成本高”的問題。
四是推進污染治理的市場化進程。增加政府的環(huán)保投入。增加環(huán)境保護支出占公共支出的比例；進一步發(fā)揮國債在拉動環(huán)境保護投資中的作用。同時提高污染治理收費標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵社會資本進入。
五是健全環(huán)境經(jīng)濟政策，建立有利于環(huán)保的財政稅收體系。探索建立污染產(chǎn)品稅、生態(tài)補償制度、排污交易制度。建立環(huán)保投入多元化機制，逐年增加環(huán)保投入，運用市場化手段，積極吸引社會資本。
（中國環(huán)境報 記者 徐琦）

編輯：全新麗