——訪(fǎng)中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院總工程師王金南
2005年是“十五”最后一年，回顧即將過(guò)去的5年，中國(guó)環(huán)境保護(hù)取得哪些進(jìn)展？存在哪些困難與挑戰(zhàn)？帶著這些問(wèn)題，記者采訪(fǎng)了中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院總工程師王金南。
“十五”環(huán)境保護(hù)主要控制指標(biāo)基本完成
記者:“十五”即將過(guò)去，你如何看待5年來(lái)環(huán)境保護(hù)進(jìn)展特別是“十五”計(jì)劃執(zhí)行情況？
王金南:“十五”以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程加快的情況下，全國(guó)環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，主要污染物排放總量快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)得到初步遏制，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)得到加強(qiáng)，部分城市和地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善，生態(tài)治理取得成效，全社會(huì)環(huán)境意識(shí)明顯增強(qiáng)。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)調(diào)查顯示，71％的公眾認(rèn)為，與5年前相比，自己所在城市的環(huán)境狀況有了不同程度的好轉(zhuǎn)?？傮w上看，“十五”期間我國(guó)環(huán)境保護(hù)取得了明顯進(jìn)展:
一是環(huán)境質(zhì)量總體惡化趨勢(shì)有所控制。
城市空氣質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)。全國(guó)城市空氣中顆粒物、二氧化硫平均濃度均有所降低，達(dá)到國(guó)家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市比例由2000年的35.6％增加到2004年的39.5％，劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市比例由34.4％下降到19.6％。大、中城市的空氣質(zhì)量有所改善。
水環(huán)境惡化趨勢(shì)得到控制。全國(guó)地表水達(dá)Ⅲ類(lèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的斷面比例由2000年的32.1％提高到2004年的37.7％，劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面比例由35.0％降低到28.2％。
工業(yè)固體廢物綜合利用率有較大的提高，危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療垃圾處置得到充分重視，道路和區(qū)域環(huán)境噪聲管理不斷加強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得初步成效。核安全與輻射環(huán)境安全基本處于受控狀態(tài)。
2004年，全國(guó)煙塵、工業(yè)粉塵、廢水中化學(xué)需氧量(COD)及氨氮排放量分別比2000年降低了5~10％，預(yù)計(jì)2005年可基本完成“十五”計(jì)劃的控制目標(biāo)；但由于高能耗行業(yè)發(fā)展過(guò)熱，導(dǎo)致煤炭消耗量大幅度增加，2004年二氧化硫排放量比2000年增加了13％，難以完成計(jì)劃目標(biāo)。
二是重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境治理取得階段性成果。
截至2004年底，列入“重點(diǎn)流域計(jì)劃”的2130個(gè)項(xiàng)目中，已完成851項(xiàng)，占項(xiàng)目總數(shù)的40％；“十五”期間，環(huán)渤海四省市列入“渤海計(jì)劃”擬建設(shè)各類(lèi)項(xiàng)目265個(gè)(不含自然保護(hù)區(qū)項(xiàng)目)，截至2005年7月，已完成各類(lèi)項(xiàng)目134個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的50.6％；截至2004年底，“兩控區(qū)計(jì)劃”中的279個(gè)重點(diǎn)治理項(xiàng)目(因原項(xiàng)目停建或項(xiàng)目重復(fù)取消13個(gè)，實(shí)際為266個(gè))，已建成96個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的36％。
三是涌現(xiàn)出一批環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的典型。
“十五”期間，國(guó)家環(huán)?？偩謫?dòng)了一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)的試點(diǎn)，在化工、造紙等5個(gè)重點(diǎn)行業(yè)開(kāi)展了清潔生產(chǎn)試點(diǎn)，近千家企事業(yè)單位獲得了ISO14000環(huán)境管理體系認(rèn)證，有2000多種產(chǎn)品獲得環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證，年產(chǎn)值達(dá)500多億元。涌現(xiàn)了100多個(gè)生態(tài)農(nóng)業(yè)縣，綠色食品國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售額達(dá)到500億元。484個(gè)縣、市、地區(qū)建設(shè)生態(tài)示范區(qū)，其中82個(gè)通過(guò)了國(guó)家驗(yàn)收。9個(gè)省按照可持續(xù)發(fā)展理念開(kāi)展了生態(tài)省建設(shè)。國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市或城區(qū)達(dá)到47個(gè)。
二氧化硫、重點(diǎn)治污工程項(xiàng)目拖了“后腿”
記者:“十五”環(huán)境保護(hù)中哪些指標(biāo)沒(méi)有完成？原因何在？
王金南:環(huán)保“十五”計(jì)劃在實(shí)施中也出現(xiàn)了一些困難和問(wèn)題，影響了“十五”計(jì)劃全部目標(biāo)的如期完成。這是由于我國(guó)長(zhǎng)期積累的結(jié)構(gòu)型矛盾和粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?jīng)]有根本改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境的矛盾日益尖銳，環(huán)境保護(hù)的體制、機(jī)制、投入滯后，執(zhí)法環(huán)境有待改善，雖然環(huán)境保護(hù)部門(mén)克服種種困難，不斷加大督促力度，“十五”計(jì)劃仍然未能完成全部目標(biāo)。預(yù)計(jì)除了全國(guó)煙塵、工業(yè)粉塵、廢水中化學(xué)需氧量(COD)及氨氮排放量接近或略超“十五”控制目標(biāo)外，主要是二氧化硫控制和重點(diǎn)治污工程項(xiàng)目建設(shè)拖了“后腿”。
造成這些指標(biāo)不能完成的主要原因有:
一是有些地方科學(xué)發(fā)展觀(guān)未能得到落實(shí)。一些地方甚至以犧牲環(huán)境和群眾健康為代價(jià)換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)治污工程不重視，措施不力，造成一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境邊治理、邊破壞，治理趕不上破壞，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化。一些地方政府甚至干預(yù)環(huán)保執(zhí)法，包庇違法行為，以“化整為零”、“先上車(chē)后買(mǎi)票”的方式，違法違規(guī)審批、建設(shè)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的建設(shè)項(xiàng)目。
二是粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?jīng)]有根本改變。2000～2002年，各地調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、降低城市燃料含硫量、建成一批二氧化硫污染綜合治理項(xiàng)目，二氧化硫污染控制工作取得一定進(jìn)展。全國(guó)二氧化硫排放量從1995萬(wàn)噸減少到1926.6萬(wàn)噸，減少了68.5萬(wàn)噸；“兩控區(qū)”二氧化硫排放總量從1316.4萬(wàn)噸減少到1148.8萬(wàn)噸，減少了167.6萬(wàn)噸。按此趨勢(shì)，“十五”環(huán)保計(jì)劃原定二氧化硫控制目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)。但自2002年末開(kāi)始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，火電、鋼鐵、建材等行業(yè)超常規(guī)發(fā)展，高能耗行業(yè)的產(chǎn)品年均增長(zhǎng)率都在10％以上，鋼鐵產(chǎn)量年增長(zhǎng)率甚至達(dá)到20％以上，而高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進(jìn)水平平均高了47％。2003年全國(guó)煤炭消費(fèi)量陡增到15.8億噸，比2002年增加2.1億噸，導(dǎo)致“兩控區(qū)”和全國(guó)二氧化硫排放量分別上升到1281萬(wàn)噸和2158.7萬(wàn)噸左右，比2002年約增加132萬(wàn)噸和232萬(wàn)噸。雖然2003年下半年國(guó)家采取了宏觀(guān)調(diào)控措施，高耗能行業(yè)發(fā)展有所減緩，但2004年全國(guó)煤炭消費(fèi)量仍增加到19.6億噸，二氧化硫排放量增加到2255萬(wàn)噸，導(dǎo)致“十五”二氧化硫控制目標(biāo)難以完成。
三是污染治理項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。根據(jù)2003年底調(diào)查顯示，“十五”計(jì)劃安排的279個(gè)重點(diǎn)二氧化硫治理項(xiàng)目計(jì)劃投資409.5億元，可形成二氧化硫削減能力303.7萬(wàn)噸/年，但是到2003年底，已建成的僅有61個(gè)，占總項(xiàng)目數(shù)的21.9％；在建72個(gè)，占25.8％。預(yù)計(jì)到2005年底，淮河、海河、遼河“十五”完成項(xiàng)目分別占計(jì)劃項(xiàng)目的76％、55％和52％；太湖、巢湖、滇池完成項(xiàng)目比例為87％、59％和52％。盡管?chē)?guó)家環(huán)保總局多次向社會(huì)公布進(jìn)展情況，試圖引起地方政府和有關(guān)部門(mén)的重視，但“十五”計(jì)劃確定的重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目仍然無(wú)法按期完成，致使一些重點(diǎn)治理區(qū)域水質(zhì)改變不夠明顯，與群眾期望存在差距。
四是環(huán)保監(jiān)管能力薄弱。中西部23個(gè)省級(jí)環(huán)保部門(mén)執(zhí)法裝備達(dá)標(biāo)率僅為9％，272個(gè)地市級(jí)環(huán)保部門(mén)執(zhí)法裝備達(dá)標(biāo)率僅為33％；全國(guó)3064個(gè)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)平均每個(gè)機(jī)構(gòu)僅有1.4輛車(chē)、2.7臺(tái)取證工具，監(jiān)管了23萬(wàn)家工業(yè)企業(yè)、70多萬(wàn)家三產(chǎn)企業(yè)、幾十萬(wàn)個(gè)建筑工地，還要承擔(dān)繁重的生態(tài)環(huán)境檢查任務(wù)、70多億元/年的排污費(fèi)征收工作和6萬(wàn)多件/年污染事故調(diào)查處理工作。飲用水源地109項(xiàng)污染物指標(biāo)，目前開(kāi)展監(jiān)測(cè)的僅29項(xiàng)。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的關(guān)系未完全理順，影響了標(biāo)準(zhǔn)的效力。如《大氣污染防治法》率先建立了禁止超標(biāo)排污的法律規(guī)范，規(guī)定了超標(biāo)排污的法律責(zé)任，但其他環(huán)境法律還沒(méi)有建立禁止超標(biāo)排污的法律規(guī)范。
同時(shí)，環(huán)境管理多頭交叉，缺乏統(tǒng)一有效的環(huán)保監(jiān)管體制。橫向部門(mén)責(zé)權(quán)交叉多，職能配置不明晰；缺乏有效機(jī)制和監(jiān)督力量，宏觀(guān)調(diào)控能力薄弱，對(duì)一些跨區(qū)域重大環(huán)境問(wèn)題協(xié)調(diào)困難。缺乏環(huán)境與發(fā)展議事協(xié)商機(jī)制。
五是環(huán)境法制不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象普遍存在?；鶎迎h(huán)保執(zhí)法監(jiān)管手段落后，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止企業(yè)偷排、漏排、超標(biāo)排放等問(wèn)題。處罰力度弱，強(qiáng)制手段缺乏，對(duì)環(huán)境違法行為的處罰難以到位。目前，按我國(guó)法律規(guī)定，違法排污處罰多為10萬(wàn)元以下，最高額度100萬(wàn)元，與排污企業(yè)造成的損失相比微不足道，沒(méi)有震懾力；法律未賦予環(huán)保部門(mén)限產(chǎn)、停產(chǎn)的權(quán)利，致使執(zhí)法手段不硬。
六是環(huán)境保護(hù)的機(jī)制不完善，投入不足。盡管我國(guó)環(huán)保投資力度有所加大，投資總量由“九五”期間的3600億元增加到“十五”前4年的6000億元。但總體上，環(huán)保投資占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例偏低，“九五”期間為0.87％，“十五”前4年為1.33％。由于我國(guó)處于污染治理的初期階段，復(fù)合型環(huán)境問(wèn)題比較突出，不僅要解決新的環(huán)境問(wèn)題，還要解決歷史欠賬問(wèn)題。投資總量不足，僅水污染防治就存在400多億元的資金缺口。據(jù)調(diào)查，重點(diǎn)流域一些省市由于環(huán)保資金缺口較大，籌措渠道不暢，重點(diǎn)工程進(jìn)展緩慢。一些地方對(duì)已經(jīng)建成的污染治理設(shè)施缺乏有效監(jiān)管，出現(xiàn)許多“曬太陽(yáng)”項(xiàng)目，環(huán)保投資效果有待提高。
努力破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的難題
記者:你認(rèn)為要采取哪些措施才能解決這些問(wèn)題？
王金南:一是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。加快轉(zhuǎn)變高能耗、高污染的生產(chǎn)和消費(fèi)方式，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。各地應(yīng)根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量、自然條件、人口狀況、發(fā)展水平和生態(tài)功能區(qū)的要求制定發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)行生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要建立環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)績(jī)效制度，大力實(shí)行環(huán)境標(biāo)識(shí)、環(huán)境認(rèn)證，積極推進(jìn)政府綠色辦公和綠色采購(gòu)制度。
二是健全環(huán)境監(jiān)管體制，強(qiáng)化環(huán)境管理。堅(jiān)持和完善環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制，建立環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，研究確定環(huán)境與發(fā)展的重大政策。按照生態(tài)系統(tǒng)管理方式，逐步解決部門(mén)職能交叉，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的整體性。要加快設(shè)立國(guó)家環(huán)?？偩执髤^(qū)環(huán)境派出機(jī)構(gòu)，建立健全“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)督、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制。同時(shí)，要抓緊建立黨政干部環(huán)保政績(jī)考核制度。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的調(diào)查，98％的受調(diào)查公眾認(rèn)為應(yīng)該把環(huán)境保護(hù)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)考核中。
三是完善法律，改善執(zhí)法環(huán)境。目前的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，應(yīng)加快修訂進(jìn)程。應(yīng)讓環(huán)境保護(hù)盡早成為宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)整的一個(gè)重要杠桿。應(yīng)加快配套環(huán)境法律法規(guī)的制定進(jìn)程，加大對(duì)環(huán)境違法的處罰力度，有效解決“違法成本低、守法成本高”的問(wèn)題。
四是推進(jìn)污染治理的市場(chǎng)化進(jìn)程。增加政府的環(huán)保投入。增加環(huán)境保護(hù)支出占公共支出的比例；進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)債在拉動(dòng)環(huán)境保護(hù)投資中的作用。同時(shí)提高污染治理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入。
五是健全環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，建立有利于環(huán)保的財(cái)政稅收體系。探索建立污染產(chǎn)品稅、生態(tài)補(bǔ)償制度、排污交易制度。建立環(huán)保投入多元化機(jī)制，逐年增加環(huán)保投入，運(yùn)用市場(chǎng)化手段，積極吸引社會(huì)資本。
（中國(guó)環(huán)境報(bào) 記者 徐琦）

編輯：全新麗