近年來，我國城市化進(jìn)程不斷加快，日新月異的城市建設(shè)需要大筆資金，每一項(xiàng)市政項(xiàng)目的建設(shè)都所需不菲。單靠政府投入，各級財(cái)政都沒有這個(gè)能力；靠市場籌資，一些投資額度大，收回成本時(shí)間漫長的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目卻又乏人問津。就城市水業(yè)領(lǐng)域來說，雖然市場化改革進(jìn)行得如火如荼，但是，各個(gè)城市進(jìn)行改革的初衷卻大不相同，有相當(dāng)一部分城市純粹是為了獲得資金而引入社會資本。如何解決這種日益增長的融資需求與落后的融資體制之間的矛盾呢？這無疑是每個(gè)城市管理者關(guān)注的問題，這個(gè)問題對于投身水業(yè)領(lǐng)域的多個(gè)主體來說也有很大的影響。
　　2004年4月14日，由國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部、國家開發(fā)銀行專家委員會、美林集團(tuán)主辦，美國金州控股集團(tuán)承辦的“中國城市發(fā)展與市政債券國際研討會”舉行，金州控股集團(tuán)有限公司總裁蔣超在研討會上表示，“在中國國內(nèi)，目前每年新增企業(yè)和個(gè)人存款超過10000億元，存款利率在2—3%，考慮到物價(jià)因素，實(shí)際上是負(fù)利率?？梢?，國內(nèi)資金條件已經(jīng)具備。以政府信譽(yù)作擔(dān)保，發(fā)行市政債券，實(shí)現(xiàn)低成本融資，具有實(shí)現(xiàn)的可能?！鳖愃频穆曇魩啄陙聿唤^于耳，而現(xiàn)實(shí)與期待之間卻總有那么一段距離。
　　今年9月，中國財(cái)政部部長金人慶在向亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)財(cái)長會議提交的報(bào)告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。于是，地方政府向民間發(fā)行債券進(jìn)行融資再次成為熱門話題。許多專家表示，地方財(cái)政實(shí)力的加強(qiáng)、誠信觀念的不斷建立、不斷擴(kuò)大的投資規(guī)模、不斷增長的資金需求，這一切都在表明推行市政債券時(shí)機(jī)日漸成熟。

市政債券發(fā)行對城市水業(yè)可能產(chǎn)生的影響

　　清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士認(rèn)為，市政債券如果能夠予以突破，將加大地方城市政府的融資能力，對城市水業(yè)的改革將產(chǎn)生很大的影響。
　　允許地方政府發(fā)行債券，使地方政府在資金方面的壓力減小，它們就不會再急于變現(xiàn)所擁有的水業(yè)資產(chǎn)，從而會保留水業(yè)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，而只向社會資本轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，這樣就有利于產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離。據(jù)傅濤博士分析，城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前發(fā)生了一些微妙的變化。傅濤認(rèn)為，城市水業(yè)正在向真正的主業(yè)、環(huán)境服務(wù)業(yè)進(jìn)行理性的回歸，產(chǎn)業(yè)的重心正在向運(yùn)營業(yè)靠攏。其實(shí)，國際水業(yè)早就給了城市水業(yè)一個(gè)定位。國際水務(wù)集團(tuán)威立雅水務(wù)和蘇伊士水務(wù)都將自己明確定位為環(huán)境服務(wù)商或者是環(huán)境設(shè)施運(yùn)營商，而國際水務(wù)集團(tuán)在華的水務(wù)投資是為了獲得運(yùn)營權(quán)不得已而為之，以此拉動(dòng)服務(wù)是其根本目的。因此，市政債券制度在中國的實(shí)施，將會促使水業(yè)市場向服務(wù)業(yè)回歸。同時(shí)，地方政府通過發(fā)債將會擁有更高的資金自由度，在它不需要出讓資產(chǎn)的前提下，專事水業(yè)運(yùn)營的優(yōu)秀企業(yè)將會成為政府提高效率、降低成本的首選，這些企業(yè)將會獲得更多的機(jī)會，發(fā)展步伐也將加快。如果說前一階段水業(yè)企業(yè)的核心競爭力表現(xiàn)在低成本的融資能力上，而在回歸環(huán)境服務(wù)業(yè)過程之中，并不具備低成本的融資能力的品牌服務(wù)專營企業(yè)同樣可以成為勝者，而在地方發(fā)債的條件下，品牌專業(yè)運(yùn)營企業(yè)的發(fā)展機(jī)遇將更為廣闊。
　　事實(shí)上，地方政府以發(fā)行市政債券作為融資主渠道的優(yōu)勢是顯而易見的。傅濤博士說，它一方面滿足了地方政府的公共產(chǎn)品配置職能，另一方面解決了大規(guī)模公共投資在幾代人之間的公平負(fù)擔(dān)問題。從公共產(chǎn)品的配置角度來看，受益范圍的空間限制特點(diǎn)要求地方政府承擔(dān)起相應(yīng)的融資建設(shè)職責(zé)。從公平角度來看，建設(shè)一個(gè)可使用30年的公共設(shè)施，僅靠當(dāng)?shù)卣畮啄甑亩愂諏⑷控?fù)擔(dān)集中在此階段納稅人身上是不合理的。如果采取舉債并將債務(wù)在受益期分?jǐn)偅瑒t負(fù)擔(dān)就會分散到受益于此的后幾代人當(dāng)中，從而解決了公平問題。并且市政債券以政府信譽(yù)為主體，融資成本也較小，政府有能力負(fù)擔(dān)起水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的部分投資責(zé)任，將減輕企業(yè)的投資負(fù)擔(dān)，從而使公眾所擔(dān)負(fù)的水價(jià)得以維持在一定水平之內(nèi)。
　　另外，市政債券能夠有效地動(dòng)員社會資金，滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的龐大資金需求，繼而促進(jìn)地方社會和國民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。在資金充裕的情況下，地方政府的投資熱情會被激發(fā)，之前，因?yàn)橘Y金短缺造成的項(xiàng)目停滯，也會重新被考慮。因此，水業(yè)市場的投資規(guī)模將會加大，項(xiàng)目也會增多，這對于身處其中的水務(wù)企業(yè)來說，將會看到更多的機(jī)會。
　　傅濤博士同時(shí)強(qiáng)調(diào)，在看到市政債券發(fā)行對城市水業(yè)產(chǎn)生良好影響的同時(shí)，也要注意到因此而產(chǎn)生的一些消極因素。他說，通盤考慮允許地方政府發(fā)債的結(jié)果，不利因素也十分明顯。水業(yè)市場化改革在某些以獲取資金為改革動(dòng)機(jī)的城市將會被阻礙。發(fā)行債券可以穩(wěn)妥地獲得建設(shè)資金，這些城市可能選擇這條道路，因?yàn)樗鼈兊哪康闹皇菫楂@得資金，水業(yè)的改革在它們眼里也只是獲得資金的一條途徑。而反對改革的力量會找到更多的理由，水業(yè)市場化改革中的阻力因素會依據(jù)市政債券發(fā)行后，一些城市出現(xiàn)的客觀現(xiàn)象，抨擊、阻撓水業(yè)的改革之路。
　　“同時(shí)，在地方政府有權(quán)發(fā)債的前提下，水業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目（TOT、股權(quán)轉(zhuǎn)讓）的市場機(jī)會會減少，而且對進(jìn)展中的項(xiàng)目可能形成擠出效應(yīng)?！备禎┦空f。
　　江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)管理顧問公司總經(jīng)理丁伯康則認(rèn)為，目前，以企業(yè)為業(yè)主的項(xiàng)目融資（如BOT、TOT等）和以貸款為主的政策性融資（如國債專項(xiàng)、銀行信貸等）已成為水業(yè)融資的主要形式。今后，隨著市場化的融資機(jī)制逐步完善，規(guī)范的、發(fā)達(dá)的資本市場將會優(yōu)化城市水業(yè)的投融資結(jié)構(gòu)，尤其是通過市政債券和產(chǎn)業(yè)投資基金的推動(dòng)，將使中國的水業(yè)市場面臨更加寬松的融資環(huán)境。特別是在目前加快城市化進(jìn)程的背景下，加之其建設(shè)規(guī)模大，范圍廣，需要的資金量多，要求建立多種投資渠道來滿足建設(shè)要求。在目前低利率的市場環(huán)境下，市政債券融資以其成本低、規(guī)模大等特點(diǎn)在資金的籌措上具有明顯優(yōu)勢，可以成為水務(wù)建設(shè)良好的融資來源。經(jīng)驗(yàn)證明，市政債券作為一種金融工具，可以成為國家實(shí)施積極財(cái)政政策、擴(kuò)大內(nèi)需的有益補(bǔ)充，并為有巨大資金需求的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟新的融資渠道。

需要一個(gè)規(guī)范的債券市場

　　傅濤博士在看好市政債券發(fā)行前景的同時(shí)，認(rèn)為“國家需要對地方政府完善約束機(jī)制，防止發(fā)債規(guī)模失控”。
　　市政債券由于是以地方政府財(cái)政作為償付擔(dān)保和后盾，所以在發(fā)行上不存在太多障礙，容易被投資者所接受。如果沒有必要的約束，往往會引起地方政府的投資沖動(dòng)，最終由于亂上項(xiàng)目導(dǎo)致地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的局面。許多理論研究和實(shí)踐都表明，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家的政府普遍存在預(yù)算軟約束的問題。同樣，在中國逐步實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府的自我約束力也不夠強(qiáng)，有著無限擴(kuò)大支出的偏好和沖動(dòng)。
　　因此，傅濤認(rèn)為，要有效控制地方政府在擁有舉債權(quán)下的過度借債的問題。首先是要加快立法進(jìn)度，在賦予地方政府舉債權(quán)的同時(shí)，完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，因決策失誤而導(dǎo)致債務(wù)問題的發(fā)生，要追究政府有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，從遠(yuǎn)景看，為了強(qiáng)化地方政府的法律約束，國家也應(yīng)該考慮建立地方政府破產(chǎn)程序；其次，強(qiáng)化地方政府的預(yù)算約束，要發(fā)揮地方人大對地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等方面的審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這是控制地方政府短期行為和不當(dāng)決策的重要保證；再次，中央政府也要對地方公債的發(fā)行進(jìn)行嚴(yán)格的審查和綜合平衡，通盤負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)全國范圍內(nèi)公債的發(fā)行規(guī)模和進(jìn)度；最后，還應(yīng)考慮引入市場中介機(jī)構(gòu)對地方政府的約束，例如引入發(fā)行律師事務(wù)所、證券評級機(jī)構(gòu)等市場中介組織的監(jiān)督和制約。
　　另外，為了確保地方債券的按期還本付息，地方財(cái)政必須建立專門的償債基金，債券項(xiàng)目所產(chǎn)生的收益直接撥入該基金。
　　傅濤說，為了提高政府債資金的使用效率，應(yīng)當(dāng)禁止以計(jì)劃體制為基礎(chǔ)的項(xiàng)目辦公室使用市政債券資金。要建立起嚴(yán)格的市政債券資金使用制度，根據(jù)社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時(shí)制訂有關(guān)法律、法規(guī)，有效防止形成惡意壟斷，防止以計(jì)劃體制為基礎(chǔ)的項(xiàng)目辦公室使用市政債券資金造成貪污、浪費(fèi)等行為，鼓勵(lì)社會中間力量發(fā)展，維護(hù)公眾公平享有社會公共服務(wù)的權(quán)利。
　　要規(guī)范市政債券的使用，還需要完善PPP的相同機(jī)制，讓企業(yè)主體能夠使用市政資金，讓市政資金發(fā)揮對沉淀性資產(chǎn)的投資補(bǔ)助作用。PPP并不意味著私營化，公共部門與私營實(shí)體之間建立合作伙伴關(guān)系，共同來提供原先只是由那些公共部門單獨(dú)承擔(dān)的服務(wù)，其中私營實(shí)體參與公共部門的事務(wù)，參與建設(shè)公共設(shè)施，但由特設(shè)機(jī)構(gòu)(SPV)保有資產(chǎn)，而政府承擔(dān)最終責(zé)任。如果允許地方政府發(fā)行債券，引入并完善PPP機(jī)制，讓水業(yè)企業(yè)使用市政資金，對一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目兩者共同投資和經(jīng)營，結(jié)為較長期的“伙伴關(guān)系”，將會使市政債券所募集的資金發(fā)揮出最大的效力。

實(shí)際推行市政債券須突破法律障礙

　　雖然許多專家認(rèn)為，我國已經(jīng)具備發(fā)展收益?zhèn)幕緱l件，但是為何直到現(xiàn)在也沒有具體推行呢？江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)管理顧問公司總經(jīng)理丁伯康說，確實(shí)，關(guān)于市政債券在研究領(lǐng)域有好多的成果，可圈可點(diǎn)。而且在操作的技術(shù)層面也不存在問題。關(guān)鍵是市政債券的發(fā)行和財(cái)稅體制改革、政府行政管理體制密不可分，國家在這方面的政策出臺比較謹(jǐn)慎，或者說相對落后也在情理之中。法制不全、體制不順，職責(zé)不清、監(jiān)管乏力，是造成發(fā)行市政債券具體的舉措沒有的主要原因。
　　新中國成立以來，我國一直沒有發(fā)行過市政債券。在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政部擔(dān)心：地方政府發(fā)債，最后責(zé)任還是要推到中央政府身上。所以在上世紀(jì)80年代末90年代初，財(cái)政部確定不允許地方政府發(fā)債融資。在1995年，該決定更是寫進(jìn)了《中華人民共和國預(yù)算法》，該法第28條明文規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！币虼?，市政債券雖然是眾望所歸，但是需要通過修改法律等形式進(jìn)行解決。對此，丁伯康認(rèn)為，發(fā)行市政債券的前提條件，包括三個(gè)方面：一是市場條件。主要指社會公眾的應(yīng)債能力、發(fā)債主體的償債能力、資本市場發(fā)育程度、監(jiān)督和保障體系等；二是政策、法律和制度。主要是目前國家有政策限制，因此要研究如何突破現(xiàn)有的政策和法律障礙，伺機(jī)修改《預(yù)算法》，以及出臺相關(guān)支持政策、發(fā)行審批制度、責(zé)任追究制度等；三是體制建設(shè)。主要是在中央與地方之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，還有財(cái)稅體制調(diào)整問題，包括政府投資體制、干部選聘體制的配套改革也十分重要。
　　丁伯康介紹，市政債券分為一般責(zé)任債券（General Obligation Bonds）和收入債券（Revenue Bonds）兩大類。一般責(zé)任債券并不與特定項(xiàng)目相聯(lián)系，其還本付息需要得到發(fā)行者—就是政府的信譽(yù)和稅收支持。而收入債券是與特定項(xiàng)目相聯(lián)系的，其還本付息來自投資項(xiàng)目（如高速公路和機(jī)場、水務(wù)項(xiàng)目等）的收費(fèi)，因此其風(fēng)險(xiǎn)要高于一般責(zé)任債券。從操作層面看，發(fā)行收入債券在技術(shù)上已不存在障礙。因?yàn)橛烧尘暗耐顿Y公司在市場上發(fā)行ABS（資產(chǎn)證券化）產(chǎn)品與市政債券中的收入債券（Revenue Bonds），非常相似，因此ABS（資產(chǎn)證券化）也被稱之為準(zhǔn)市政債券。在丁伯康看來，目前，在我國，大面積的發(fā)行市政債券恐怕有好多方面的條件還不支持，需要做更多的準(zhǔn)備。盡管這樣，他認(rèn)為近期（1-2年內(nèi)），發(fā)行市政債券的可能性還是比較大的，起碼有一部分財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，可能會搶得試點(diǎn)的先機(jī)。加上《預(yù)算法》也開有口子，只要國務(wù)院征得批準(zhǔn)同意就可以了。
　　總之，雖然近年來政府基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，但仍難以滿足不斷增長的旺盛資金需求。這種日益增長的融資需求與落后的融資體制之間的矛盾，已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的體制性障礙。所以，近年來，要求修改《預(yù)算法》第28條的呼聲很高。如何突破《預(yù)算法》的法律障礙？丁伯康說，要突破預(yù)算法的法律障礙，簡單地講有兩條途徑：一是建議全國人大對現(xiàn)行的《預(yù)算法》中關(guān)于“地方政府不得發(fā)行地方債”的規(guī)定和條款進(jìn)行修改，允許地方政府適度發(fā)債，作為籌資的主要手段，加快地方經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)發(fā)展；二是如果對《預(yù)算法》進(jìn)行修改的時(shí)機(jī)尚不成熟，那么，可由國務(wù)院依據(jù)《預(yù)算法》盡快制定和出臺一些專門規(guī)定，為符合條件的地方政府發(fā)行市政債券提供政策和法律依據(jù)。

市政債券的“他山之石”

　　據(jù)丁伯康介紹，市政債券發(fā)行量最大的國家是美國和日本，其它發(fā)行量較大的國家包括加拿大和德國等。從國外發(fā)行市政債券的實(shí)踐來看，確有很多方面值得我國借鑒。歸納起來主要有以下三個(gè)方面：首先是建立和完善市政債券發(fā)行的法律法規(guī)體系。通過相關(guān)法律法規(guī)的制定，明確各級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，同時(shí)對市政債券的融資來源、資金管理、使用范圍、債務(wù)償還、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)作出明確的規(guī)定；二是建立和完善市政債券發(fā)行的監(jiān)督管理體系。主要通過采取決策審批、信用評級、過程監(jiān)管、預(yù)警系統(tǒng)等手段，對市政債券的發(fā)行實(shí)行總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整和監(jiān)督管理。三是建立和完善市政債券發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。市政債券的發(fā)行有可能產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、提前償還風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、政策性風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等多方面的風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過建立公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制，以及相應(yīng)的制度安排，可以將發(fā)行市政債券融資的風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度。
　　就中國本土實(shí)際而言，可以采取邊實(shí)踐邊完善的原則，逐步推動(dòng)發(fā)行市政債券的工作。丁伯康認(rèn)為，目前可從以下四個(gè)方面著手：一是對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，制訂和出臺相關(guān)法律法規(guī)和配套政策；二是搭建市政債券市場的基本框架，并形成自我發(fā)展、自我完善的機(jī)制；三是加快政府投資體制和其他領(lǐng)域的配套改革，加強(qiáng)投資項(xiàng)目的管理，提高政府工作效率和項(xiàng)目投資效益。四是培育和發(fā)展金融服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，規(guī)范信息披露和操作程序。
（中國水網(wǎng) 作者：全新麗）

編輯：全新麗