[摘要]目前，特許經(jīng)營制在我國城市公用事業(yè)市場化過程中面臨著政府監(jiān)管不力、承諾失信、定價機制不全，合同設(shè)計不完善、法律法規(guī)缺乏等幾個主要問題。加強監(jiān)管、完善合同設(shè)計和定價機制，建立合理的制度體系以推動我國公用事業(yè)市場化順利進行，乃當務(wù)之急。

　?。ㄖ薪?jīng)評論·北京）從上世紀七、八十年代西方國家開始的以提高效率、促進競爭、減輕政府財政負擔(dān)為目的的公用事業(yè)市場化（或者說民營化、私有化）運動至今已成為世界的潮流，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都在積極探索并逐步推進本國公用事業(yè)的市場化。我國的公用事業(yè)市場化從20世紀90年代開始，由于近幾年來，政府出臺的一系列政策措施、法規(guī)的鼓勵、支持和規(guī)范，在進入新世紀后開始加速，上海、南京、深圳、廣州等經(jīng)濟發(fā)達城市公用事業(yè)市場化目前正進行的如火如荼，其形式多種多樣，常見的有合同外包、特許經(jīng)營、公私合作（合資）經(jīng)營、股份出讓、直接并購、民間獨資等。其中特許經(jīng)營制由于其形式多樣，靈活而倍受我國青睞，各大中城市特許經(jīng)營項目日益增多，因此其逐漸成為人們關(guān)注和研究的對象。許多地方政府如北京、深圳等為了規(guī)范特許經(jīng)營開始頒布了一些管理辦法，建設(shè)部也于2004年2月24日發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》），使特許經(jīng)營開始進入“有法可依”的軌道，標志著我國的特許經(jīng)營開始進入一個新的階段。雖然如此，由于其對制度環(huán)境如法律制度、監(jiān)督制度、行政管理制度等要求很高，在發(fā)達國家有著良好績效的特許經(jīng)營權(quán)制度，卻在我國的實踐中表現(xiàn)出許多問題，這既有理論認識層面的，又有制度層面的、操作層面的。本文試對這些問題的進行分析，并提出對策建議，為推動我國特許經(jīng)營項目順利進行提供參考。
　　
　　一、我國特許經(jīng)營制目前面臨的主要問題
　　
　　（一）政府職能轉(zhuǎn)變滯后，監(jiān)管職能交叉甚至矛盾沖突
　　
　　特許經(jīng)營并不是放任企業(yè)不管，而是政府由原來直接經(jīng)營的角色轉(zhuǎn)變成行業(yè)監(jiān)管者，實行政企分離，政資分離，政事分離，因此政府職能應(yīng)盡快從傳統(tǒng)的體制轉(zhuǎn)變過來，重塑政府監(jiān)管體制，是當務(wù)之急。我國現(xiàn)行的監(jiān)管體系主要存在以下問題：
　　（1）從橫向來看，各級政府部門的監(jiān)管職能界定不清晰，分工不明確，職能重疊，多重監(jiān)管并且隨時可以調(diào)整，這不但增加了監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)難度，降低了行政效率，增加了企業(yè)負擔(dān)，而且在談判、簽定合同時企業(yè)無法確定哪個部門具有合法的代表資格，在出現(xiàn)違約時，又無法確認哪個部門能承擔(dān)法律責(zé)任，增大了企業(yè)風(fēng)險。
　　從縱向看，條塊之間監(jiān)管分工不盡合理，縱向監(jiān)管權(quán)力配置與橫向權(quán)力配置之間缺乏協(xié)調(diào)機制，條塊發(fā)生沖突時，又缺乏相應(yīng)的裁決機制，這比較普遍地發(fā)生在具有跨地區(qū)性公用事業(yè)監(jiān)管上，如電信、電力等，如表l所示。

表1：信息產(chǎn)業(yè)中央與地方政府之間的監(jiān)管矛盾 監(jiān)管利益沖突環(huán)節(jié) 信息產(chǎn)業(yè)部 地方政府 解決爭端機制

監(jiān)管利益沖突環(huán)節(jié)	信息產(chǎn)業(yè)部	地方政府	解決爭端機制
信息管道產(chǎn)業(yè)性質(zhì)	基礎(chǔ)電信設(shè)施	城市基礎(chǔ)設(shè)施	自發(fā)協(xié)調(diào)，無正式解決機制
項目規(guī)劃	最大限度占有城市空間資源	充分利用城市空間，減少重復(fù)掘路	無
市場準入	謀求壟斷，維護既得利益	引入競爭，打破壟斷，實現(xiàn)互聯(lián)互通	目前正在制定反壟斷法
定價與質(zhì)量服務(wù)	以企業(yè)經(jīng)濟利益最大化為出發(fā)點	讓市民普遍能享受高質(zhì)量現(xiàn)代信息技術(shù)所帶來的福利	價格、質(zhì)量監(jiān)管部門
普遍服務(wù)	盡量向客戶最集中地區(qū)，回避人口稀少地區(qū)	滿足城市普遍服務(wù)要求	依非正式的協(xié)調(diào)與談判來解決

　
　?。?）政府監(jiān)管方式單一，監(jiān)管水平落后，沒有形成一個多方位、立體化的監(jiān)管體系。當前我國主要監(jiān)管內(nèi)容是經(jīng)濟性的價格監(jiān)管和進入監(jiān)管，而對于社會性監(jiān)管還剛剛起步；對于價格監(jiān)管，使用的是“企業(yè)成本+稅費+合理利潤”監(jiān)管模式，無法產(chǎn)生足夠的激勵；對于進入監(jiān)管，特許經(jīng)營者的選擇，往往競爭不足，難于顯示市場真實成本；普遍服務(wù)的監(jiān)管，還沒有使用交叉補貼、設(shè)立普遍服務(wù)基金等手段來履行政府義務(wù)；在企業(yè)外部監(jiān)管上，還沒有廣泛動員社會公眾和輿論的力量，聽證制度還不健全。
　?。?）政府角色轉(zhuǎn)變不到位，公用事業(yè)國有資產(chǎn)管理職能與監(jiān)管職能之間的關(guān)系處理不好。在傳統(tǒng)的公用事業(yè)管理體制下，政府行業(yè)主管部門既是企業(yè)資產(chǎn)直接運營和管理者，又是行業(yè)的監(jiān)管者，政企不分，政資不分，政事不分，而在新的體制下，國有資產(chǎn)的保值、增值是國有資產(chǎn)管理部門通過管人、管事、管資產(chǎn)來完成的，希望以最高的價格出售國有資產(chǎn)，以實現(xiàn)所有者的最大利益。行業(yè)主管部門成為行業(yè)的獨立監(jiān)管者，代表的是社會公眾利益，希望最大限度的利用市場競爭機制使消費者獲得價廉物美的公共產(chǎn)品和服務(wù)，依法律、法規(guī)、經(jīng)營合同對企業(yè)行為進行約束。這里由于政府部門之間對于特許經(jīng)營者選擇的標準不同，就產(chǎn)生了一對矛盾，即國有資產(chǎn)管理部門期望資產(chǎn)保值、增值與行業(yè)監(jiān)管部門期望以最低的價格獲得最好的產(chǎn)品和服務(wù)的矛盾。往往是國有資產(chǎn)管理部門相中的意中人，而監(jiān)管部門卻并不中意。對于這對矛盾的協(xié)調(diào)，關(guān)系到公用事業(yè)市場化過程中特許經(jīng)營者順利選擇。
　　
　?。ǘ┱兄Z和保證屢屢失信，承諾缺失現(xiàn)象普遍存在
　　
　　政府的承諾和保證是特許經(jīng)營中的國際慣例，它有利于降低投資者的風(fēng)險，保障投資者合法的權(quán)益，吸引投資者投資公用事業(yè)項目。但在我國由于特許經(jīng)營的時間還不是很長，對它的理解還不很深，政府往往急功近利，引資心急，重承諾輕踐諾，結(jié)果政府承諾和保證屢屢失信，承諾缺失現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致許多項目中途夭折。
　　其一，政府承諾對未來的政策風(fēng)險估計不足。我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，體制、機制、政策處于不停的變化和調(diào)整中是這個時代的特征，但在特許經(jīng)營中政府往往對這個特征的風(fēng)險評估不足，盲目承諾，政策變化后，導(dǎo)致承諾無法兌現(xiàn)，同時由于合同設(shè)計的缺陷，沒有對可能的風(fēng)險作出相應(yīng)的制度保障按排，結(jié)果合同無法繼續(xù)履行，項目被迫終止。2002年1月18日，四川邛崍市政府同四川瑞云集團簽定了《邛崍市新區(qū)開發(fā)建設(shè)項目協(xié)議書》，規(guī)定新城整體以BOT、形式建設(shè)經(jīng)營50年。其間，瑞云集團享有新城區(qū)公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營性土地的增值收益作為投資回報，50年后，企業(yè)將城市無償還給邛崍市政府。但之后不久，國土資源部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)決定》，規(guī)定各類經(jīng)營性土地使用權(quán)必須通過拍賣或招標方式出讓，土地政策的變化，又由于政府與私人投資者在合同中沒有對違約風(fēng)險、賠償責(zé)任、處罰辦法等作出詳細的規(guī)定，使這個轟動一時CBOT（城市－建設(shè)－經(jīng)營－移交）項目頓時陷入困境，無法收場。
　　其二，政府承諾和保證違反國家已有的法律、法規(guī)，導(dǎo)致合同無效。鬧的沸沸揚揚的“固定回報”清理問題，已使許多特許經(jīng)營項目被迫終止。不但政府為此付出了經(jīng)濟代價，而且政府聲譽由此遭受巨大的損害。2002年9月10日國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》，認為保證外方投資固定回報不符合中外投資者利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，違反了已有的中外合資、合作經(jīng)營有關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定，要求采取改、購、轉(zhuǎn)、撤四種方法對設(shè)定固定回報率的項目更正。于是出現(xiàn)許多BOT項目被提前收回國有，如英國泰晤士水務(wù)的大場水廠BOT項目由于協(xié)議已有明確規(guī)定，回購還算順利，而長春匯津污水處理BOT項目，卻因此與長春市政對簿公堂。
　　其三，政府承諾與保證對市場風(fēng)險估計不足，缺乏前期的項目充分論證，盲目上馬，合同設(shè)計違背利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，最終使政府履約成本高昂，項目難以持續(xù)。法國威利雅成都第六水廠B廠BOT項目，合同規(guī)定成都市自來水公司保證每日采購B廠的凈水40萬噸，當B廠建成投產(chǎn)時，由于市場形勢的變化，供水市場嚴重過剩，只好讓其它兩個水廠停產(chǎn)來消耗這40萬噸的產(chǎn)能，成都市自來水公司由此從盈利突轉(zhuǎn)為巨虧，市財政每年因此補貼自來水公司一億多元，財政不堪重負。政府缺乏風(fēng)險意識，任意承諾，之后要么失信于投資者，要么履約成本高昂，政府聲譽遭受損失，投資喪失信心，近期出現(xiàn)“洋水務(wù)”退出中國市場的趨勢，應(yīng)引起政府的高度重視。
　　
　　（三）特許經(jīng)營合同性質(zhì)存在爭議、合同設(shè)計還不完善
　　
　　對于特許合同的性質(zhì)是受私法管轄的民事合同還是受公法管轄的行政合同，我國法律并沒有明確的界定。合同性質(zhì)不確定的風(fēng)險是合同爭議的解決途徑不確定，發(fā)生爭議后，能不能進行行政復(fù)議或行政訴訟，政府、企業(yè)都無所適從，如果將特許合同看作是民事合同，適應(yīng)私法，但實際上又難于執(zhí)行，因為政府授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，實際上是行使公權(quán)力的表現(xiàn)，與司法是分權(quán)制衡的關(guān)系。而我國現(xiàn)行的體制，決定了司法判決難以實際約束政府的民事行為，尤其是在政府不配合的情況下或者公共利益攸關(guān)的情況下，政府更有足夠的理由來抗衡司法判決。但如果根據(jù)2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》的第十二條第二款規(guī)定“有限資源開發(fā)利用，公共資源的配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，要賦予特定權(quán)利的事項”可以設(shè)定行政許可，那么我國的特許經(jīng)營合同的性質(zhì)就是行政合同。如果經(jīng)營企業(yè)的權(quán)益受到侵害，企業(yè)的救濟途徑是較為充分的，它可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。如果政府無正當?shù)睦碛商崆敖K止合同，那么企業(yè)可以請求法院判決政府要么撤消決議或者給出相當補償。從我國現(xiàn)有的案例來看，長春匯津污水處理廠與長春市政府之間的關(guān)于污水處理專營權(quán)的糾紛，當事人提起的是行政訴訟；而鑫遠公司與福州市政府道路專營權(quán)的糾紛，則是通過民事仲裁解決的。
　　在特許經(jīng)營中，合同具有重要的地位，是監(jiān)管的主要依據(jù)。根據(jù)合同理論，由于個人有限理性，外部環(huán)境的復(fù)雜性和未來的不確定性，信息的不對稱和不完全性，以及由此導(dǎo)致的交易費用，使得締約當事人或契約仲裁者無法觀察或證實一切，故合同總是不完全的，締約雙方都可以機會主義的行事，違約一方可以很容易聲稱所做的沒有違背合同，或隨著時間的推移，要求根據(jù)變化了的條件再談判。特許經(jīng)營合同由于期限一般都很長，技術(shù)、需求、政策等經(jīng)濟技術(shù)環(huán)境變化都很大，合同的不完備性不可避免。而我國目前，合同雙方完往往忽視合同的不完備性，特別是政府一方，由于急功近利，追求短期利益，片面強調(diào)引資的現(xiàn)象嚴重；同時也由于自己專業(yè)知識和專業(yè)人才的儲備不足，在合同簽定前，又不聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)，對合同項目的各種風(fēng)險進行詳細評估；在合同文本中，有意回避關(guān)鍵問題，盲目求同存異。其結(jié)果是一旦合同出現(xiàn)爭議，由于合同缺乏必要的風(fēng)險保障制度安排和締約雙方往往又缺乏長期合作的精神，均表現(xiàn)出機會主義傾向，導(dǎo)致合同無法繼續(xù)履行，項目中途夭折。
　　
　　（四）有效、公平、合理的良性公用事業(yè)定價機制遠未形成
　　
　　公用事業(yè)價格規(guī)制問題是特許經(jīng)營是否能順利運行的一個極為關(guān)鍵問題，在自然壟斷的公用事業(yè)行業(yè)，價格的制定必須同時滿足三維的目標：促進社會公平，提高企業(yè)生產(chǎn)效率和保護企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ绾芜M行有效的價格規(guī)制，以調(diào)節(jié)政府、消費者、企業(yè)三者之間的利益關(guān)系，制定同時符合三個目標的價格，是當前需要迫切解決的問題。在實踐中，呈現(xiàn)出許多的問題，甚至導(dǎo)致特許經(jīng)營項目無法順利地合作下去。（1）各省市均明確特許經(jīng)營企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價格按照“企業(yè)成本+稅費+合理利潤”的原則來確定，利用這種方式，消費者承當了成本提高的風(fēng)險和降低成本的收益，雖然有利于刺激投資，但卻不能有效地刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，企業(yè)經(jīng)營管理不善的成本增加可以通過價格轉(zhuǎn)嫁給消費者，也不能區(qū)分運營者的優(yōu)劣，同時對企業(yè)成本的審核也是一項復(fù)雜的工作，增加了行政成本。（2）政府缺乏透明、制度化的定價機制。在特許經(jīng)營中，產(chǎn)品和服務(wù)的定價權(quán)仍然被政府控制，不透明的，任意的定價過程，使投資者、經(jīng)營者承受極大的風(fēng)險。由于特許經(jīng)營的合同期限一般較長，其間技術(shù)、需求、成本的變化再所難免，價格的調(diào)整也就成了必然。但特許經(jīng)營者不知在市場成本上漲的情況下的，是否可以合理的上調(diào)價格。特別是依照有關(guān)法律、法規(guī)，公共服務(wù)和產(chǎn)品價格的調(diào)價必須舉行聽證會的條件下，使提價變的更加困難、耗時和不確定，如南京、上海、北京出現(xiàn)因聽證反對漲價而使提價擱淺的事件。在這種情況下，所造成的產(chǎn)品和服務(wù)價格低于市場真實成本的差異，政府是否有義務(wù)提供經(jīng)濟補貼，也沒有明確規(guī)定。（3）由于對公共服務(wù)和產(chǎn)品價格構(gòu)成要素及監(jiān)管范圍缺乏明確規(guī)定，存在很大的隨意性，使搭便車收費現(xiàn)象嚴重，混淆了公眾視聽，結(jié)果是即使合理的提價也遭到公眾的反對。同時公用事業(yè)價格構(gòu)成要素之間的比例還不盡合理，總體價格水平偏低，收繳率不高，這些也都阻礙了我國公用事業(yè)難以進入良性的市場化機制。以水價為例，水價調(diào)整一直是改革的重點，為了節(jié)水和吸引投資者，中央和地方政府積極出臺了一系列的政策調(diào)整水價，但我國水價構(gòu)成不夠合理，水資源費、污水處理費標準低，收繳率不高，總體水價仍然偏低，不能真實反映水資源的稀缺性，使水務(wù)企業(yè)面臨水價收入無法滿足他們獲得合理投資收益的目標，水務(wù)市場的良性運作機制無法形成。
　　
　?。ㄎ澹┪覈€缺乏一個完整、嚴謹?shù)挠嘘P(guān)特許經(jīng)營的法律法規(guī)框架體系
　　
　　我國有關(guān)特許經(jīng)營的法律、法規(guī)、政策規(guī)定相互之間還不協(xié)調(diào)、不配套、甚至不合理、前后不相銜接；法律條文內(nèi)容含糊不清，甚至前后矛盾，造成私人合作者感到困惑、無所適成，增大了合作者的風(fēng)險。就拿特許經(jīng)營者的選擇來說，根據(jù)《行政許可法》第五十三條規(guī)定行政許可必須通過招標和拍賣的方式授予，作為行政許可的特許經(jīng)營，理應(yīng)適應(yīng)本條規(guī)定。建設(shè)部的《辦法》第八條也規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營項目應(yīng)向社會公開招標，而屬于政府采購法范疇的特許經(jīng)營，還理應(yīng)遵循《政府采購法》第二十六條的規(guī)定，政府采購可以采用招標、邀請招標；競爭性談判；單一來源采購；詢價；國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。一些地方性的特許經(jīng)營管理辦法也作出了不盡相同的規(guī)定，深圳規(guī)定可以采取招標、招募和法律、規(guī)章規(guī)定的其他方式；北京規(guī)定可以通過招標或直接委托等等。這些法律條文的不一致，使特許經(jīng)營者風(fēng)險成本加大，他們甚至不知道自己取得特許經(jīng)營權(quán)的合法性，依據(jù)哪部法律條文來保護自己。而實際在選擇特許經(jīng)營者時，由于公用事業(yè)項目的復(fù)雜性，僅僅看價格的高低來確定特許經(jīng)營者是遠遠不夠的，特許經(jīng)營者的選擇、特許經(jīng)營權(quán)的授予一般都是要經(jīng)過與投標人談判與協(xié)商之后，這在國內(nèi)和國外都是很普遍的。這反映出《辦法》規(guī)定不夠合理，雖然其本意是為了保護公平、公正、透明，避免暗箱操作，權(quán)錢交易，但卻沒有使法律條文有足夠的靈活來處理復(fù)雜且具有巨大差異性的現(xiàn)實問題，導(dǎo)致法律條文在現(xiàn)實中無法執(zhí)行，或者由于沒有足夠多的投標人參與竟標而使特許經(jīng)營項目流產(chǎn)。類似的問題還有，如有關(guān)開展特許經(jīng)營業(yè)務(wù)的法定依據(jù)，有的規(guī)定是特許經(jīng)營協(xié)議、有的規(guī)定是特許經(jīng)營授權(quán)書，有的規(guī)定是特許經(jīng)營權(quán)證和特許經(jīng)營合同。法律法規(guī)框架體系的不完善，不統(tǒng)一已經(jīng)成了在推進我國特許經(jīng)營事業(yè)中的障礙之一。
　　
　　二、對策建議
　　
　　（一）整合政府各部門監(jiān)管職能，形成相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)
　　
　　雖然由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平、國家制度、歷史文化傳統(tǒng)等不同，各國都形成了一套符合本國國情的監(jiān)管體制，但監(jiān)管的程序化和公開化，監(jiān)管機構(gòu)獨立性，擁有包括立法、行政和司法相對完整的權(quán)力，通過法律的充分授權(quán)和限定來明確界定監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)范圍卻是世界的發(fā)展趨勢。獨立性意味著監(jiān)管機構(gòu)與任何企業(yè)沒有任何關(guān)系，也獨立于其他政府機關(guān)，以保證監(jiān)管機構(gòu)在依法實施和執(zhí)行監(jiān)管中的公平、公正。我國目前監(jiān)管機構(gòu)的改革應(yīng)逐步理清各政府部門之間的監(jiān)管職能界限，按照誰最易獲得信息，誰負責(zé)監(jiān)管的原則，盡量把各部門分散的監(jiān)管職能集中到一個監(jiān)管機構(gòu)，保持相對的獨立性，使被監(jiān)管企業(yè)面臨一個或少數(shù)幾個監(jiān)管部門，避免多頭監(jiān)管，企業(yè)無所適從。如對于價格的監(jiān)管，由于行業(yè)主管部門，最易掌握企業(yè)成本信息，理應(yīng)把公用事業(yè)的價格決定權(quán)從發(fā)改委或物價部門集中到行業(yè)主管部門行使。建立各政府部門和中央與地方監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機制，確立主協(xié)調(diào)機構(gòu)以迅速解決監(jiān)管過程中出現(xiàn)的各種矛盾，提高行政效率。
　　
　?。ǘ┩晟乒檬聵I(yè)的定價方式以形成有效、公平、合理的良性定價機制
　　
　　完善公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的定價方式，建立規(guī)范化、程序化的定價機制，同時規(guī)范公用事業(yè)會計準則，為成本的核算提供科學(xué)的依據(jù)。針對我國定價利用企業(yè)個別成本，激勵強度低，企業(yè)缺乏提高生產(chǎn)效率的現(xiàn)狀，對于外部條件相同或類似，具有區(qū)域性壟斷特點的公用事業(yè)如水務(wù)、煤氣等，盡快參照國際經(jīng)驗引入標尺競爭體系（Benchmark Compet.ition）。它是一種以經(jīng)營成本較低的企業(yè)為基礎(chǔ)建立統(tǒng)一的標尺體系，然后再考慮各地區(qū)環(huán)境差異因素，利用這些因數(shù)對企業(yè)成本進行調(diào)整，進而決定價格的監(jiān)管工具。這個工具，實際上是利用同類企業(yè)的平均成本代替?zhèn)€別成本，刺激企業(yè)提高效率為降低成本而展開間接競爭。明確公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格構(gòu)成，嚴禁借此搭便車亂收費，混淆視聽。理順各價格構(gòu)成之間的關(guān)系，逐步提高總體價格水平和收繳率，這是公用事業(yè)市場化的基礎(chǔ)。健全價格聽證制度，既要防止監(jiān)管機構(gòu)被監(jiān)管者俘獲，又要明確價格的聽證范圍，聽證范圍應(yīng)該是運營企業(yè)的成本，是企業(yè)可控部分，而對稅收、資源費用則屬于法定的，不屬聽證范圍。同時建立政府的補貼制度，對于政府為了社會公眾福利，履行普遍服務(wù)或其他政策性措施，所導(dǎo)致的政府定價低于市場真實成本，企業(yè)無法獲得合理回報，甚至虧損的，應(yīng)由政府提供相應(yīng)的經(jīng)濟補貼，以形成良性的市場化機制。
　　
　?。ㄈ┩晟铺卦S經(jīng)營合同設(shè)計，加強基于合同的監(jiān)管
　　
　　在我國正式的法律法規(guī)制度不完善的條件下，政府和投資者應(yīng)注重通過對可能產(chǎn)生的各種各樣的政治風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、法律風(fēng)險進行充分論證的基礎(chǔ)上，本著風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的公平、公正的原則完善合同的設(shè)計，盡量減少合同的不完備性，預(yù)設(shè)糾紛解決機制和風(fēng)險保障機制，加強基于合同的監(jiān)管。在國外，監(jiān)管者的監(jiān)管是基于法律和合同的雙重約束下的監(jiān)管，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間簽定一份嚴謹而詳細的合同是一件在特許經(jīng)營項目中極其重要的事，當問及法國人，在特許經(jīng)營中出現(xiàn)糾紛怎辦時，他們會理所當然的說，“合同上有規(guī)定”。因此針對現(xiàn)有部分地方政府在特許經(jīng)營項目中不簽定合同只頒發(fā)授權(quán)書的現(xiàn)象，應(yīng)嚴格按照建設(shè)部2002年發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化的意見》和《辦法》中的相關(guān)規(guī)定，政府一律要和特許經(jīng)營中標企業(yè)簽定具有法律效率的公用事業(yè)特許合同，合同應(yīng)對雙方的權(quán)力和義務(wù)作出具體的明確規(guī)定，對違約風(fēng)險、賠償責(zé)任和處罰辦法等也要有詳細的約定，否則一旦出現(xiàn)糾紛，就難于解決。
　　
　?。ㄋ模┡⒁粋€正式的法律制度體系
　　
　　特許經(jīng)營制度的良好運轉(zhuǎn)需要一個包括憲政制度，法律法規(guī)體系、監(jiān)管制度等在內(nèi)的一個正式的法律制度體系。它是被大家認可的具有法律效力的規(guī)范，它使社會各行為主體：政府、私人投資者等形成穩(wěn)定的預(yù)期，減少私人投資者的投資風(fēng)險，同時對政府承諾和保障進行約束，使政府實現(xiàn)自己的承諾。正式的制度也是有效合同的外在保障，是解決合同糾紛的最終方式。在當前，新的規(guī)則的制定要把注意力重點放在與現(xiàn)有的法律法規(guī)相配套方面，同時修改、補充包括我國政府管制的規(guī)定、促進外國投資的立法、擔(dān)保法、證券法、合同法、公司法、勞動法、社會責(zé)任法和其他方面規(guī)定中有關(guān)特許經(jīng)營制度的相關(guān)條款，以適應(yīng)特許經(jīng)營制度在我國發(fā)展的新需要，努力建立一個無懈可擊的法制框架。
　　總之，公用事業(yè)市場化是加快我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展的必由之路，也是完善我國市場經(jīng)濟體制的必然要求。它對于彌補建設(shè)資金不足，緩解財政壓力，改變傳統(tǒng)的政企不分、機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下公用事業(yè)體制具有重要的意義，因此保護好、培育好非國有資本進入公用事業(yè)的積極性，為他們提供良好的制度環(huán)境是政府的應(yīng)有責(zé)任。當前在特許經(jīng)營中出現(xiàn)的各種問題，都可以歸納到完善法制、加強監(jiān)管，特別是政府的監(jiān)管來解決，我國和發(fā)達國家的差別就在于此，也許到此你就會明白為什么在西方有著悠久歷史的和良好業(yè)績的特許經(jīng)營制度，而在我國目前卻有點“水土不服”。
（城市發(fā)展研究，廣州大學(xué)城華南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，肖曉軍）

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