――在建設(shè)部中介機(jī)構(gòu)座談會(huì)上的發(fā)言

大岳公司總經(jīng)理 金永祥

一、公用改革必的要性和改革成功的標(biāo)準(zhǔn)

　　公用事業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)行十多年了，從2002年建設(shè)部大力推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革到今天，市場(chǎng)出現(xiàn)了兩種相反的聲音，一種認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)改革，另一種對(duì)改革提出了質(zhì)疑。我認(rèn)為繼續(xù)推進(jìn)公用改革仍然是必要的。對(duì)公用改革提出質(zhì)疑主要源于三點(diǎn)原因：第一，改革是利益和體制的調(diào)整，部分人員和機(jī)構(gòu)的既得利益受到了影響；第二，有些公用改革項(xiàng)目的失敗打擊了有關(guān)方面對(duì)公用改革的信心；第三，人們對(duì)醫(yī)療、教育改革的議論引起了對(duì)公用改革的警覺(jué)。盡管如此，公用事業(yè)的效率低下問(wèn)題和投資不足問(wèn)題是所有相關(guān)人員的共識(shí)，不改革公用事業(yè)將沒(méi)有出路，改革是必須的，只是如何推進(jìn)改革的問(wèn)題。
　　評(píng)價(jià)公用改革是否成功不是今天的事，成功項(xiàng)目占全部改制項(xiàng)目的比例將是一個(gè)非常重要的指標(biāo)，百分之百的項(xiàng)目都成功或者改革使百分之百的人都滿意是不現(xiàn)實(shí)的。人們談?wù)撫t(yī)療改革和教育改革的成敗也是從總體上看的。為了使公用事業(yè)改革取得成功，應(yīng)該重視和保證每一個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作成功，只有更多的項(xiàng)目取得了成功，公用事業(yè)改革才能最終成功。另外，并不是中央政府有一個(gè)正確的決定，改革就能取得成功，基層執(zhí)行層面的作用更大，建立一套保證運(yùn)作取得成功的機(jī)制非常重要。

二、改革的方法與方向

　　我國(guó)地域遼闊，情況千差萬(wàn)別，很難用統(tǒng)一的模式推進(jìn)改革。大岳咨詢公司在十七八個(gè)省會(huì)城市做公用改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)這點(diǎn)體會(huì)非常深。從總體上講，改革的方法有規(guī)范和不規(guī)范兩種，前一種方法可以使項(xiàng)目取得成功，后一種方法往往導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。在近幾年的實(shí)踐中，各地探索出BOT、TOT、PPP、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營(yíng)等模式和方法，這些方法得到了業(yè)內(nèi)較普遍的認(rèn)可。進(jìn)一步豐富這些方法的內(nèi)涵完善這些模式的運(yùn)作規(guī)則是業(yè)內(nèi)面臨的重要任務(wù)。公用事業(yè)改革對(duì)各地政府來(lái)講都是新生事物，不宜使用過(guò)多的新名詞，如aBOT、bBOT、cBOT等，那樣會(huì)使各地在推改革時(shí)無(wú)所適從。實(shí)際上，無(wú)論多么相似，很難有兩個(gè)完全相同的項(xiàng)目，如果只要有點(diǎn)差異就取個(gè)新的名字，稱為新的方法，那么層出不窮的“方法”會(huì)搞亂公用改革。當(dāng)然，改革的方法不限于上述提到的幾種模式，只要能夠解決公用事業(yè)面臨的問(wèn)題，任何解決方案都是可以的，但不能把每個(gè)項(xiàng)目的解決方案都命名為一種方法或一種模式。
　　公用事業(yè)改革涉及的面很寬，不宜在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)改革的內(nèi)容做統(tǒng)一的規(guī)定。在是產(chǎn)權(quán)改革還是經(jīng)營(yíng)權(quán)改革方面，應(yīng)該允許各地政府結(jié)合本地情況去做選擇。有的地區(qū)公用設(shè)施建設(shè)資金壓力較大，應(yīng)該理解這些地區(qū)在進(jìn)行公用改革時(shí)盡量多地吸引社會(huì)資金。在資金壓力較小的地區(qū)，則可以更多地強(qiáng)調(diào)效率。各地政府的“融資沖動(dòng)”并不一定是壞事，中央政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，把融資工作做好，努力降低融資成本和公用產(chǎn)品價(jià)格，并能保證由社會(huì)投資建設(shè)的公用設(shè)施能夠?yàn)槭忻裉峁﹥?yōu)質(zhì)服務(wù)才是最重要的。在處理是局部（如污水廠）改革還是全部（如自來(lái)水公司）改革時(shí)，應(yīng)該慎重決策。公用事業(yè)改革對(duì)各地政府都有很大的社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。在推進(jìn)公用事業(yè)改革過(guò)程中，會(huì)涉及各種利益關(guān)系和管理規(guī)則的調(diào)整，如果改不好還不如不改。一般來(lái)講，局部改革風(fēng)險(xiǎn)較小，這種改革會(huì)為全面改革積累經(jīng)驗(yàn)、培養(yǎng)人才、轉(zhuǎn)變觀念和建立新的規(guī)則。同時(shí)，成功的局部改革將會(huì)對(duì)原有的公用體制產(chǎn)生影響，促使其提高效率，間接達(dá)到全面改革的目的。全部改革涉及情況要復(fù)雜得多，風(fēng)險(xiǎn)也大得多，在條件成熟時(shí)可以推進(jìn)。從全國(guó)范圍看，局部改革和全部改革會(huì)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)并存，在改制過(guò)程中會(huì)相互促進(jìn)，是否會(huì)出現(xiàn)一個(gè)階段替代另一個(gè)階段需要用時(shí)間去回答。

三、改革中存在的問(wèn)題

　　大岳公司高級(jí)經(jīng)理馬延博女士在一篇文章中總結(jié)了公用改革的幾個(gè)問(wèn)題，包括搞市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)、無(wú)知無(wú)畏、急于求成、暗箱操作以及市場(chǎng)化試驗(yàn)田等。最近兩年又有一些新的問(wèn)題出現(xiàn)。

1、中介機(jī)構(gòu)問(wèn)題
　　在公用事業(yè)改革過(guò)程中，政府在經(jīng)驗(yàn)不足的情況下選擇中介機(jī)構(gòu)給予協(xié)助。這是一次歷史性進(jìn)步，但新的問(wèn)題是很多中介機(jī)構(gòu)也不懂，結(jié)果使很多項(xiàng)目失敗了。有人將中介機(jī)構(gòu)分為“名醫(yī)”、“庸醫(yī)”、“獸醫(yī)”，認(rèn)為是“庸醫(yī)”和“獸醫(yī)”搞亂了中介市場(chǎng)，毀壞了公用事業(yè)改革的形象。之所以出現(xiàn)這種情況，一方面是信息不對(duì)稱，很多地方政府不了解中介市場(chǎng)，選擇了“庸醫(yī)”或者“獸醫(yī)”；另一方面是咨詢費(fèi)的問(wèn)題，在咨詢費(fèi)用和咨詢質(zhì)量的比較中選擇了前者，但應(yīng)驗(yàn)了“便宜沒(méi)好貨”這句古話。

2、政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)問(wèn)題
　　公用事業(yè)改革涉及的部門較多，但主要有兩個(gè)部門，行業(yè)主管部門和國(guó)有資產(chǎn)管理部門。公用事業(yè)改革以后新的機(jī)構(gòu)要與政府合作幾十年，這是公用事業(yè)改革區(qū)別于其它改革的特點(diǎn)，這就需要在改革過(guò)程中行業(yè)主管部門與資產(chǎn)管理部門密切配合。有些地區(qū)由于兩個(gè)部門配合不好又沒(méi)有更上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)影響了公用改革的進(jìn)度和效果。

3、監(jiān)管問(wèn)題
　　公用事業(yè)監(jiān)管包括準(zhǔn)入階段的監(jiān)管和實(shí)施階段的監(jiān)管。實(shí)施階段的監(jiān)管工作是以準(zhǔn)入階段形成的監(jiān)管依據(jù)為基礎(chǔ)的，而且與政府職能調(diào)整的進(jìn)度有關(guān)。準(zhǔn)入階段的監(jiān)管是基礎(chǔ)性的，出現(xiàn)的問(wèn)題較多。有的城市通過(guò)競(jìng)標(biāo)選擇的投資人，以優(yōu)化方案為名降低了投標(biāo)時(shí)報(bào)出的設(shè)備水平和公用產(chǎn)品質(zhì)量，使準(zhǔn)入階段的競(jìng)爭(zhēng)失去了公平性，嚴(yán)肅的投標(biāo)人受到了打擊，擾亂了公用事業(yè)市場(chǎng)化秩序。

四、幾點(diǎn)建議

1、加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)
　　在要求地方政府規(guī)范運(yùn)作時(shí)中央政府應(yīng)該首先明確什么是規(guī)范的，法規(guī)應(yīng)該解決這一問(wèn)題。有幾個(gè)問(wèn)題是立法必須回答的，如規(guī)范的運(yùn)作程序、規(guī)范的組織形式以及不規(guī)范的責(zé)任等。

2、加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)
　　在監(jiān)管方面，各級(jí)政府的責(zé)任范圍應(yīng)該是有分工的，應(yīng)該明確各級(jí)政府的監(jiān)管內(nèi)容。為了完成各自的監(jiān)管任務(wù)，需要建設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在這種機(jī)構(gòu)中信息匯集系統(tǒng)和管理控制系統(tǒng)是不可缺少的。對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，必要的設(shè)施也是需要的。失去監(jiān)管公用事業(yè)改革將會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。

3、明確中介機(jī)構(gòu)的性質(zhì)
　　社會(huì)中介機(jī)構(gòu)種類繁多，參與公用事業(yè)改革的主要是投資咨詢機(jī)構(gòu)和律師，中央政府應(yīng)該有明確的態(tài)度。各地政府會(huì)根據(jù)中央政府的態(tài)度選擇中介機(jī)構(gòu)，剛開(kāi)始從事公用改革業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)也會(huì)根據(jù)中央政府的要求學(xué)習(xí)有關(guān)知識(shí)。否則，沒(méi)有明確的指引“庸醫(yī)”和“獸醫(yī)”會(huì)放大政府在改革中可能犯的錯(cuò)誤，導(dǎo)致公用改革失敗。

4、共性問(wèn)題研究
　　在公用事業(yè)改革過(guò)程中，各地遇到了很多共性問(wèn)題，并分別投入資源進(jìn)行研究，浪費(fèi)很大、效果也不好。如目前的污泥處理問(wèn)題，很多城市在重復(fù)研究一些基本問(wèn)題，但都沒(méi)有找到理想的解決方案。如果中央政府牽頭研究這些問(wèn)題情況就會(huì)好得多。

編輯：全新麗