“產(chǎn)權(quán)屬性的爭議還主要源于我們對公用事業(yè)立法的模糊。”張燎在城鎮(zhèn)水務(wù)論壇上講到。
　　從我國開始在市政公用行業(yè)中實施特許經(jīng)營制度以來，就伴隨出現(xiàn)一些問題。這些問題給中國在水務(wù)行業(yè)的市場化帶來了很大的挑戰(zhàn)，但也是完善制度的機(jī)會。
　　張燎是上海濟(jì)邦咨詢公司的總經(jīng)理，他對城市水務(wù)的改革和投融資等方面有一定的研究。他說根據(jù)濟(jì)邦在以往的工作經(jīng)驗，他們發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營制度還有很多需要完善的地方。這些完善不僅存在于宏觀政策方面，也存在于具體的操作細(xì)節(jié)方面。這些主要是因為我們在嘗試的過程中，還有些普遍性的問題沒有解決。

評估方法差異是產(chǎn)生溢價的主要原因

　　在過去幾年中，濟(jì)邦公司從事了較多的基礎(chǔ)設(shè)施投融資咨詢項目，尤其是在水務(wù)投融資方面的改革。張燎希望通過與聽眾分享工作中的經(jīng)驗，以便能更深刻的探討問題，促進(jìn)行業(yè)的改革。
　　他說特許經(jīng)營中出現(xiàn)的問題主要集中在最近兩、三年。并且隨著中國城市供水行業(yè)改革的深入，水行業(yè)中出現(xiàn)的問題越來越明顯。從2005年以來的一些比較典型的交易案例來看，大家可以看到一個明顯趨勢——供水改革多采用廠網(wǎng)合一的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，而由于是合資，有一部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營方，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓高溢價現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，并有愈演愈烈的趨勢。
　　張燎并不認(rèn)為溢價高低就意味著改革的成功或者失敗，對或者錯，但是他提醒大家應(yīng)該看到其中隱含著的其他問題。目前，供水改革中有些兩種趨勢：一些人認(rèn)為轉(zhuǎn)讓溢價是合理的，這部分人認(rèn)為資產(chǎn)應(yīng)該保值增值；而建設(shè)部門卻對此有些憂心忡忡——對供水行業(yè)內(nèi)大量的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，到底怎么樣的價位合適，大家都沒有底。
　　這其中一個重要原因是在城市供水改革的思路和取向方面，中央和地方持完全不同的兩種思路，非常不協(xié)調(diào)。從2002年以來，特許經(jīng)營制度的建立是市政公用事業(yè)改革的主要手段，但是張燎認(rèn)為這在供水行業(yè)里是有越來越虛化的趨勢。不過他說建設(shè)部的領(lǐng)導(dǎo)可能不一定同意這個看法，但是大家能夠在實踐中觀察到這樣的趨勢。
　　張燎認(rèn)為國資部門把供水行業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓當(dāng)做一般性的競爭性行業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓來處理是有問題的。他指出這是出現(xiàn)各種問題的根源。對形成水司轉(zhuǎn)讓高溢價現(xiàn)象的解釋也是多種多樣的，有一種解釋是說由于特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定期末資產(chǎn)政府要有償回購，這樣投資人能得到更多的期末現(xiàn)金流，所以說在投資人進(jìn)入時需要付出更多。張燎認(rèn)為這只是對高溢價的一種解釋，海口水司的事情也涉及了這方面的報道，但事實可能并非如此。產(chǎn)生溢價的很大部分原因來自于投資人使用的企業(yè)價值評估方法體系與國有資產(chǎn)評估方法體系之間的差異。

有限產(chǎn)權(quán)和完全產(chǎn)權(quán)的爭議

　　目前供水企業(yè)的合資方式中，非國有股東持有的股權(quán)到底是什么性質(zhì)，這些還是有爭議的。與一般的競爭性行業(yè)中的非國有股權(quán)相比，它們是“完全產(chǎn)權(quán)”還是具有行業(yè)特殊性的所謂“有限產(chǎn)權(quán)”，目前還沒有明確的定論。但是張燎說這些都是值得大家深入思考的問題。
　　在我國水行業(yè)改革中，污水處理的產(chǎn)權(quán)還是比較清晰。但是在涉及到供水行業(yè)時，這個問題就顯得比較復(fù)雜。非國有股東包括內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)。非國有股東從政府方獲得的產(chǎn)權(quán)到底是哪種形式，目前有兩種觀點(diǎn)，一種是完全產(chǎn)權(quán)，一種是有限產(chǎn)權(quán)。認(rèn)為是完全產(chǎn)權(quán)的依據(jù)是在特許經(jīng)營期結(jié)束時，政府必須有償?shù)厥栈刭Y產(chǎn)。另一觀點(diǎn)認(rèn)為是有限產(chǎn)權(quán)，其重要的特征是該產(chǎn)權(quán)最終歸屬于政府，在經(jīng)營期結(jié)束的時候，非國有股東應(yīng)該無償把這個產(chǎn)權(quán)交還給政府。
　　張燎認(rèn)為就此做一些比較研究有一定意義。國際上關(guān)于特許經(jīng)營模式的通常約定中，運(yùn)營企業(yè)是私人部門，產(chǎn)權(quán)歸屬公共部門，業(yè)務(wù)收入直接來源于終端客戶付費(fèi)；而BOT模式的付費(fèi)通常來源于政府部門。我國在BOT模式上與國際慣例基本相符，但是特許經(jīng)營模式目前在中國大陸還找不到特別對應(yīng)的案例。
　　澳門的自來水改革是一次很成功的改革模式。張燎認(rèn)為澳門水司民營化改革就是西方特許經(jīng)營模式的典型案例。它的特點(diǎn)跟國內(nèi)供水企業(yè)合資改革模式具有非常大的差異。最重要的差異是澳門政府在特許經(jīng)營企業(yè)中不擁有權(quán)益，控股方是私人部門，政府只是監(jiān)管方，有投資責(zé)任的是私營部門。而在國內(nèi)，政府既是監(jiān)管方，同時在供水企業(yè)里事實上又是股東方。張燎說澳門水司的模式很好，主要是澳門政府比較清楚它的角色，存在很少的利益沖突。但是在內(nèi)地合作模式內(nèi)，政府這一方存在非常大的利益沖突。
　　國際上另外一種公用事業(yè)改革模式是政府撤資。歐盟曾經(jīng)在其PPP指引文件中做了詳細(xì)描述，其特點(diǎn)與國內(nèi)供水行業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式基本上是一致的，張燎這么認(rèn)為。在中國，地方政府部分撤資的改革有不少典型的例子，例如上海浦東自來水公司2002年5月與威望迪的合資，政府把50%的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給非國有股東。
　　張燎說這不應(yīng)該叫做特許經(jīng)營。在這種情況下，無論政府給不給企業(yè)特許經(jīng)營證，事實上它已經(jīng)通過受讓產(chǎn)權(quán)獲得了這個地區(qū)供水服務(wù)的專營權(quán)。

產(chǎn)權(quán)屬性爭議源于對公用事業(yè)立法的模糊

　　“國家出臺126號（即建設(shè)部第126號令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)經(jīng)營管理辦法》）文時，能夠提出這樣一套制度，我覺得非常不容易。126號文里首次明確提到特許經(jīng)營制度的概念，但是該制度的具體模式是什么，產(chǎn)權(quán)屬性怎么樣，政府和企業(yè)的邊界怎么樣，都沒有明確的提法?！睆埩钦f。
　　在這種情況下，加上中國各級政府間的事權(quán)劃分體系特點(diǎn)，例如供水等基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營的責(zé)任方是地方政府，但地方政府在運(yùn)作時存在更多會從政府的利益出發(fā)來解釋特許經(jīng)營制度的內(nèi)容。他說這就導(dǎo)致各種各樣的市場化改革都往特許經(jīng)營制度的“筐”里裝的原因。事實上，實際操作層面的人普遍對特許經(jīng)營的具體模式和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)缺乏非常明確的認(rèn)識，包括各類專家學(xué)者、咨詢公司也會有不同的解釋，這就讓整個事情變得復(fù)雜不清。張燎說這是立法不夠清晰導(dǎo)致業(yè)界有很多不同詮釋。
　　與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的另一個問題是期末資產(chǎn)的處置。如果大家對產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)行界定后，再分析期末資產(chǎn)處置問題就會比較清楚。如果認(rèn)可國內(nèi)供水現(xiàn)在采用的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式是政府撤資時，就應(yīng)該認(rèn)為非國有股東對受讓部分享有完全產(chǎn)權(quán)。而在BOT、TOT等模式中，非國有股東擁有的是有限產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格來說是一種投資運(yùn)營管理權(quán)。在我國目前還沒有發(fā)現(xiàn)供水企業(yè)改革模式采用真正的國際慣例的特許經(jīng)營模式，那種情況下設(shè)定非國有股東擁有有限產(chǎn)權(quán)更加合適，同時政府在特許期末是可以無償收回資產(chǎn)的。
　　張燎說從以上的分析看出，我國市政公用事業(yè)的改革中，絕大多數(shù)項目的資產(chǎn)處置設(shè)計還是合理的。在BOT項目中，合同到期時資產(chǎn)由政府無償收回；以合資形式存在的項目，無論是供水，還是在供熱、公交等方面，非國有股東擁有完全產(chǎn)權(quán)，合同結(jié)束時資產(chǎn)就應(yīng)該有償被收回。
但是在少量的供水合資項目中，期末時的資產(chǎn)處置規(guī)定存在一種錯位現(xiàn)象，本來是政府撤資項目，也就是非國有方擁有完全產(chǎn)權(quán)，可政府卻規(guī)定合同到期時要無償收回。
　　從目前法律上來說，這種操作沒有很明顯的障礙。但不合理的產(chǎn)權(quán)屬性和期末資產(chǎn)處置的規(guī)定，在經(jīng)營期可能出現(xiàn)管理沖突的問題。在最后，他強(qiáng)調(diào)說希望業(yè)界各個參與方都能實事求是地研究問題，深入探討，好的東西是越辯越明的。（中國水網(wǎng) 杜會嬌）

編輯：全新麗