“產(chǎn)權(quán)屬性的爭(zhēng)議還主要源于我們對(duì)公用事業(yè)立法的模糊。”張燎在城鎮(zhèn)水務(wù)論壇上講到。
　　從我國(guó)開始在市政公用行業(yè)中實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度以來(lái)，就伴隨出現(xiàn)一些問題。這些問題給中國(guó)在水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn)，但也是完善制度的機(jī)會(huì)。
　　張燎是上海濟(jì)邦咨詢公司的總經(jīng)理，他對(duì)城市水務(wù)的改革和投融資等方面有一定的研究。他說根據(jù)濟(jì)邦在以往的工作經(jīng)驗(yàn)，他們發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)制度還有很多需要完善的地方。這些完善不僅存在于宏觀政策方面，也存在于具體的操作細(xì)節(jié)方面。這些主要是因?yàn)槲覀冊(cè)趪L試的過程中，還有些普遍性的問題沒有解決。

評(píng)估方法差異是產(chǎn)生溢價(jià)的主要原因

　　在過去幾年中，濟(jì)邦公司從事了較多的基礎(chǔ)設(shè)施投融資咨詢項(xiàng)目，尤其是在水務(wù)投融資方面的改革。張燎希望通過與聽眾分享工作中的經(jīng)驗(yàn)，以便能更深刻的探討問題，促進(jìn)行業(yè)的改革。
　　他說特許經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問題主要集中在最近兩、三年。并且隨著中國(guó)城市供水行業(yè)改革的深入，水行業(yè)中出現(xiàn)的問題越來(lái)越明顯。從2005年以來(lái)的一些比較典型的交易案例來(lái)看，大家可以看到一個(gè)明顯趨勢(shì)——供水改革多采用廠網(wǎng)合一的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，而由于是合資，有一部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)方，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓高溢價(jià)現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，并有愈演愈烈的趨勢(shì)。
　　張燎并不認(rèn)為溢價(jià)高低就意味著改革的成功或者失敗，對(duì)或者錯(cuò)，但是他提醒大家應(yīng)該看到其中隱含著的其他問題。目前，供水改革中有些兩種趨勢(shì)：一些人認(rèn)為轉(zhuǎn)讓溢價(jià)是合理的，這部分人認(rèn)為資產(chǎn)應(yīng)該保值增值；而建設(shè)部門卻對(duì)此有些憂心忡忡——對(duì)供水行業(yè)內(nèi)大量的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，到底怎么樣的價(jià)位合適，大家都沒有底。
　　這其中一個(gè)重要原因是在城市供水改革的思路和取向方面，中央和地方持完全不同的兩種思路，非常不協(xié)調(diào)。從2002年以來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)制度的建立是市政公用事業(yè)改革的主要手段，但是張燎認(rèn)為這在供水行業(yè)里是有越來(lái)越虛化的趨勢(shì)。不過他說建設(shè)部的領(lǐng)導(dǎo)可能不一定同意這個(gè)看法，但是大家能夠在實(shí)踐中觀察到這樣的趨勢(shì)。
　　張燎認(rèn)為國(guó)資部門把供水行業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓當(dāng)做一般性的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓來(lái)處理是有問題的。他指出這是出現(xiàn)各種問題的根源。對(duì)形成水司轉(zhuǎn)讓高溢價(jià)現(xiàn)象的解釋也是多種多樣的，有一種解釋是說由于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定期末資產(chǎn)政府要有償回購(gòu)，這樣投資人能得到更多的期末現(xiàn)金流，所以說在投資人進(jìn)入時(shí)需要付出更多。張燎認(rèn)為這只是對(duì)高溢價(jià)的一種解釋，?？谒镜氖虑橐采婕傲诉@方面的報(bào)道，但事實(shí)可能并非如此。產(chǎn)生溢價(jià)的很大部分原因來(lái)自于投資人使用的企業(yè)價(jià)值評(píng)估方法體系與國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估方法體系之間的差異。

有限產(chǎn)權(quán)和完全產(chǎn)權(quán)的爭(zhēng)議

　　目前供水企業(yè)的合資方式中，非國(guó)有股東持有的股權(quán)到底是什么性質(zhì)，這些還是有爭(zhēng)議的。與一般的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的非國(guó)有股權(quán)相比，它們是“完全產(chǎn)權(quán)”還是具有行業(yè)特殊性的所謂“有限產(chǎn)權(quán)”，目前還沒有明確的定論。但是張燎說這些都是值得大家深入思考的問題。
　　在我國(guó)水行業(yè)改革中，污水處理的產(chǎn)權(quán)還是比較清晰。但是在涉及到供水行業(yè)時(shí)，這個(gè)問題就顯得比較復(fù)雜。非國(guó)有股東包括內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)。非國(guó)有股東從政府方獲得的產(chǎn)權(quán)到底是哪種形式，目前有兩種觀點(diǎn)，一種是完全產(chǎn)權(quán)，一種是有限產(chǎn)權(quán)。認(rèn)為是完全產(chǎn)權(quán)的依據(jù)是在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束時(shí)，政府必須有償?shù)厥栈刭Y產(chǎn)。另一觀點(diǎn)認(rèn)為是有限產(chǎn)權(quán)，其重要的特征是該產(chǎn)權(quán)最終歸屬于政府，在經(jīng)營(yíng)期結(jié)束的時(shí)候，非國(guó)有股東應(yīng)該無(wú)償把這個(gè)產(chǎn)權(quán)交還給政府。
　　張燎認(rèn)為就此做一些比較研究有一定意義。國(guó)際上關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)模式的通常約定中，運(yùn)營(yíng)企業(yè)是私人部門，產(chǎn)權(quán)歸屬公共部門，業(yè)務(wù)收入直接來(lái)源于終端客戶付費(fèi)；而BOT模式的付費(fèi)通常來(lái)源于政府部門。我國(guó)在BOT模式上與國(guó)際慣例基本相符，但是特許經(jīng)營(yíng)模式目前在中國(guó)大陸還找不到特別對(duì)應(yīng)的案例。
　　澳門的自來(lái)水改革是一次很成功的改革模式。張燎認(rèn)為澳門水司民營(yíng)化改革就是西方特許經(jīng)營(yíng)模式的典型案例。它的特點(diǎn)跟國(guó)內(nèi)供水企業(yè)合資改革模式具有非常大的差異。最重要的差異是澳門政府在特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)中不擁有權(quán)益，控股方是私人部門，政府只是監(jiān)管方，有投資責(zé)任的是私營(yíng)部門。而在國(guó)內(nèi)，政府既是監(jiān)管方，同時(shí)在供水企業(yè)里事實(shí)上又是股東方。張燎說澳門水司的模式很好，主要是澳門政府比較清楚它的角色，存在很少的利益沖突。但是在內(nèi)地合作模式內(nèi)，政府這一方存在非常大的利益沖突。
　　國(guó)際上另外一種公用事業(yè)改革模式是政府撤資。歐盟曾經(jīng)在其PPP指引文件中做了詳細(xì)描述，其特點(diǎn)與國(guó)內(nèi)供水行業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式基本上是一致的，張燎這么認(rèn)為。在中國(guó)，地方政府部分撤資的改革有不少典型的例子，例如上海浦東自來(lái)水公司2002年5月與威望迪的合資，政府把50%的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給非國(guó)有股東。
　　張燎說這不應(yīng)該叫做特許經(jīng)營(yíng)。在這種情況下，無(wú)論政府給不給企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)證，事實(shí)上它已經(jīng)通過受讓產(chǎn)權(quán)獲得了這個(gè)地區(qū)供水服務(wù)的專營(yíng)權(quán)。

產(chǎn)權(quán)屬性爭(zhēng)議源于對(duì)公用事業(yè)立法的模糊

　　“國(guó)家出臺(tái)126號(hào)（即建設(shè)部第126號(hào)令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)管理辦法》）文時(shí)，能夠提出這樣一套制度，我覺得非常不容易。126號(hào)文里首次明確提到特許經(jīng)營(yíng)制度的概念，但是該制度的具體模式是什么，產(chǎn)權(quán)屬性怎么樣，政府和企業(yè)的邊界怎么樣，都沒有明確的提法。”張燎說。
　　在這種情況下，加上中國(guó)各級(jí)政府間的事權(quán)劃分體系特點(diǎn)，例如供水等基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)的責(zé)任方是地方政府，但地方政府在運(yùn)作時(shí)存在更多會(huì)從政府的利益出發(fā)來(lái)解釋特許經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)容。他說這就導(dǎo)致各種各樣的市場(chǎng)化改革都往特許經(jīng)營(yíng)制度的“筐”里裝的原因。事實(shí)上，實(shí)際操作層面的人普遍對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的具體模式和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)缺乏非常明確的認(rèn)識(shí)，包括各類專家學(xué)者、咨詢公司也會(huì)有不同的解釋，這就讓整個(gè)事情變得復(fù)雜不清。張燎說這是立法不夠清晰導(dǎo)致業(yè)界有很多不同詮釋。
　　與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的另一個(gè)問題是期末資產(chǎn)的處置。如果大家對(duì)產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)行界定后，再分析期末資產(chǎn)處置問題就會(huì)比較清楚。如果認(rèn)可國(guó)內(nèi)供水現(xiàn)在采用的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式是政府撤資時(shí)，就應(yīng)該認(rèn)為非國(guó)有股東對(duì)受讓部分享有完全產(chǎn)權(quán)。而在BOT、TOT等模式中，非國(guó)有股東擁有的是有限產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格來(lái)說是一種投資運(yùn)營(yíng)管理權(quán)。在我國(guó)目前還沒有發(fā)現(xiàn)供水企業(yè)改革模式采用真正的國(guó)際慣例的特許經(jīng)營(yíng)模式，那種情況下設(shè)定非國(guó)有股東擁有有限產(chǎn)權(quán)更加合適，同時(shí)政府在特許期末是可以無(wú)償收回資產(chǎn)的。
　　張燎說從以上的分析看出，我國(guó)市政公用事業(yè)的改革中，絕大多數(shù)項(xiàng)目的資產(chǎn)處置設(shè)計(jì)還是合理的。在BOT項(xiàng)目中，合同到期時(shí)資產(chǎn)由政府無(wú)償收回；以合資形式存在的項(xiàng)目，無(wú)論是供水，還是在供熱、公交等方面，非國(guó)有股東擁有完全產(chǎn)權(quán)，合同結(jié)束時(shí)資產(chǎn)就應(yīng)該有償被收回。
但是在少量的供水合資項(xiàng)目中，期末時(shí)的資產(chǎn)處置規(guī)定存在一種錯(cuò)位現(xiàn)象，本來(lái)是政府撤資項(xiàng)目，也就是非國(guó)有方擁有完全產(chǎn)權(quán)，可政府卻規(guī)定合同到期時(shí)要無(wú)償收回。
　　從目前法律上來(lái)說，這種操作沒有很明顯的障礙。但不合理的產(chǎn)權(quán)屬性和期末資產(chǎn)處置的規(guī)定，在經(jīng)營(yíng)期可能出現(xiàn)管理沖突的問題。在最后，他強(qiáng)調(diào)說希望業(yè)界各個(gè)參與方都能實(shí)事求是地研究問題，深入探討，好的東西是越辯越明的。（中國(guó)水網(wǎng) 杜會(huì)嬌）

編輯：全新麗