水業(yè)藍皮書之十一

一、 城市水業(yè)改革的政策歷程
二、 水業(yè)市場化改革促使政府責(zé)任向企業(yè)轉(zhuǎn)移
三、 產(chǎn)權(quán)改革成為供水行業(yè)投資責(zé)任轉(zhuǎn)移的主要形式
四、 特許經(jīng)營制度和產(chǎn)權(quán)改革之間存在矛盾
五、 不同產(chǎn)權(quán)之下的水業(yè)經(jīng)營具有不同的特性
六、 供水行業(yè)的改革要符合其產(chǎn)業(yè)特征
七、 供水行業(yè)施行特許經(jīng)營的前提是產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離
八、 供水行業(yè)專營之路的適用性及發(fā)展方向

　　市場化改革是近年來城市水業(yè)業(yè)內(nèi)各界最為關(guān)注的話題，在有關(guān)部門的推動下，以特許經(jīng)營為主要形式的城市水業(yè)市場化改革逐漸深入，在取得豐碩改革成果的同時，也面臨著越來越深入的困惑和問題。由于供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)特性及其歷史產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，這些困惑和問題在供水行業(yè)的改革過程中表現(xiàn)得更加集中和突出，引發(fā)的思考和爭論也更加深入。雖然供水行業(yè)改革只是城市水業(yè)市場化改革這個復(fù)雜綜合體系中的一個點，但是它關(guān)聯(lián)著改革中的各個環(huán)節(jié)，也滲透于相關(guān)改革政策的方方面面，涉及產(chǎn)權(quán)改革、投融資體制改革、價格機制改革和監(jiān)管體系的建立等一系列綜合性問題，供水行業(yè)改革過程中任何一個環(huán)節(jié)的成敗都會直接影響到我國城市水業(yè)的改革進程，甚至可能引發(fā)對市場化改革方向的質(zhì)疑。本文將針對供水行業(yè)改革的困惑與出路這一難點進行探討。

一、 城市水業(yè)改革的政策歷程
　　雖然業(yè)內(nèi)普遍把2003年作為城市水業(yè)改革的市場化元年，并將特許經(jīng)營制度的實施視作城市水業(yè)市場化改革的重要標(biāo)志；但事實上，早在20世紀(jì)90年代的投資市場開放就已經(jīng)拉開了城市水業(yè)改革的序幕。高速的經(jīng)濟增長和城市化進程對城市水基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提出了巨大需求，但是在財政單一投資體制之下，作為城市水業(yè)傳統(tǒng)投資主體的城市政府幾乎都面臨著很大程度的力不從心；同時，《預(yù)算法》中對地方政府嚴禁發(fā)債的規(guī)定限制了地方政府的融資渠道。在此背景下，地方城市政府在推動城市水業(yè)改革時無疑都會選擇從投資市場的開放做起。事實上，資本的引進，尤其是外資引進就是20世紀(jì)90年代城市水業(yè)改革的主調(diào)，而政府也在引資的過程中將投資責(zé)任逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)移。
　　隨后，價格改革拉開了水業(yè)改革的第二幕，并成為1998年之后城市水業(yè)改革的主調(diào)之一。價格改革是城市水業(yè)市場化改革的核心環(huán)節(jié)之一，而20世紀(jì)90年代開始實施的各個引資項目無疑對價格改革的推進也起到了重要的催生作用。政府在引資發(fā)展地方水業(yè)的過程中，逐步認識到了引資的成本、投資回報等問題，在政府財政緊張的狀況下，政府不得不將支付引資項目的資金來源轉(zhuǎn)向水價。從1998年的《城市供水價格管理辦法》，到2002年以來廣泛展開并不斷提高的城市污水處理收費，到2004年元月施行的《水利工程供水價格管理辦法》，以及2006年水資源價格的迅速提高。我國的城市水業(yè)已經(jīng)形成由水資源費、水利工程引水價格、城市供水價格和污水處理費組成的"四元"價格體系，目前這一價格體系仍在不斷的發(fā)展完善之中。
　　2003年，以特許經(jīng)營為核心的城市水業(yè)改革"主戲"全面"上演"，并被業(yè)內(nèi)稱為城市水業(yè)市場化改革元年。隨著水價體系的變革和投資體系的開放，城市水業(yè)的主管部門逐漸意識到原來那種基于行政性隸屬關(guān)系的行業(yè)管理模式已經(jīng)不能保障水業(yè)管理的有效實施。在改革沖擊之下，傳統(tǒng)的管理關(guān)系已經(jīng)不能適應(yīng)新的投資體制和運營管理的要求。2003年以來，建設(shè)部通過三個遞進性文件，從整體推進改革，到引入特許經(jīng)營的競爭機制，再到加強監(jiān)管的要求，以"改革三步曲"逐步建立了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的管理體系。而特許經(jīng)營制度因此成為城市水業(yè)改革一個重要標(biāo)志。透過特許經(jīng)營政策，城市水業(yè)中原有的主管部門逐步建立一種新的責(zé)任關(guān)系，政府和企業(yè)之間不再是原來那種簡單的隸屬關(guān)系，而形成了政府與企業(yè)之間服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移和監(jiān)管關(guān)系的建立。
　　與此同時，伴隨特許經(jīng)營制度的建立同步展開的還有影響深遠的產(chǎn)權(quán)改革。產(chǎn)權(quán)問題是企業(yè)的核心問題，因此，產(chǎn)權(quán)改革政策一旦展開，就在城市水業(yè)改革中占據(jù)了主角地位。十六大提出"管人、管事、管資產(chǎn)相一致"的原則；十六屆三中全會在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決定中，非常明確的提出要開放壟斷行業(yè)，施行產(chǎn)權(quán)多元化的改革，把股份制作為公有制一種主要的形式。產(chǎn)權(quán)改革涉及到了市政公用事業(yè)，2003年以來，城市水業(yè)已經(jīng)明確納入到了國家產(chǎn)權(quán)改革的框架之內(nèi)。2005年年初的非公36條以及2005年年底出臺的《環(huán)保保護決定》都更加強化和明確了這一方向，要在市政公用事業(yè)領(lǐng)域進行產(chǎn)權(quán)多元化的改革。
　　由此，可以看到目前的城市水業(yè)改革是由交織的兩種政策力量所作用和推動的，一是特許經(jīng)營制度逐步建立完善，它源于原來的行業(yè)主管部門；二就是產(chǎn)權(quán)改革，它源于資產(chǎn)管理部門，是傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)法律意義上的大股東。 

二、 水業(yè)市場化改革促使政府責(zé)任向企業(yè)轉(zhuǎn)移
城市水業(yè)改革實質(zhì)上也是政府、企業(yè)、與其它利益相關(guān)者之間進行角色重新定位、責(zé)任重新分配的過程。
　　傳統(tǒng)體制之下，城市政府通過直屬事業(yè)單位或國有單位直接經(jīng)營城市水業(yè)，投資、建設(shè)和服務(wù)主體都是城市政府。因此城市水業(yè)當(dāng)然成為市政公用事業(yè)的重要組成部分。
　　政府直接經(jīng)營城市水業(yè)存在效率低下等問題已經(jīng)成為國際共性問題，城市水業(yè)的市場化改革，本質(zhì)上是城市政府為了提高效率，借助市場的力量，以合理的形式將一些責(zé)任逐步轉(zhuǎn)移給企業(yè)的過程，主要包括服務(wù)責(zé)任和投資責(zé)任。因此，市場化改革的過程既是政府逐漸退出市場并加強市場調(diào)節(jié)機制的過程，也是政府把這兩個責(zé)任逐步移交給企業(yè)的一個過程。
　　與一般競爭性行業(yè)不同，城市水業(yè)是市政公用事業(yè)的重要組成。從字面上理解，市場公用事業(yè)包含了兩層涵義，一是由城市政府作為責(zé)任主體，二是具有公用性質(zhì)。也就是說，在城市水業(yè)中引入市場機制具有一定的特殊性，政府的市政公用事業(yè)責(zé)任不能因為管理形式的改變而改變。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營是在不改變市政公用事業(yè)這兩個特性的而引入市場機制的一種方式，其核心是把政府的具體服務(wù)責(zé)任向企業(yè)轉(zhuǎn)移，改變了原來由政府直接提供服務(wù)的形式，而通過特許經(jīng)營的方式讓企業(yè)來幫助政府進行具體服務(wù)，實現(xiàn)城市政府責(zé)任主體與特許經(jīng)營企業(yè)具體服務(wù)實施主體的分離。
　　但是，實施了特許經(jīng)營管理之后的城市政府仍然承擔(dān)著城市水業(yè)的服務(wù)責(zé)任。在特許經(jīng)營形式下，政府是通過經(jīng)濟協(xié)議的形式請專業(yè)服務(wù)企業(yè)來幫助政府提供更高質(zhì)量的高效服務(wù)，其核心思想是把服務(wù)責(zé)任以合法的形式轉(zhuǎn)移給企業(yè)，這種特許經(jīng)營方式并沒有改變城市水業(yè)的根本特點，特許經(jīng)營之下的城市水業(yè)仍然是市政公用事業(yè)。

三、 產(chǎn)權(quán)改革成為供水行業(yè)投資責(zé)任轉(zhuǎn)移的主要形式
　　伴隨著服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移的還有城市政府的投資責(zé)任。在2003年之前，在中央政府允許市政公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革之前，城市政府對投資責(zé)任的轉(zhuǎn)移主要是通過引入國內(nèi)外社會資本，或貸款、或發(fā)行企業(yè)債券、或項目融資，都未改變城市水業(yè)最終國有的產(chǎn)權(quán)形式。但是到了2003年以后，城市政府對水業(yè)投資責(zé)任的轉(zhuǎn)移形式因為產(chǎn)權(quán)改革的推進而發(fā)生了根本的變化。
　　目前，產(chǎn)權(quán)改革逐漸成為城市政府水業(yè)投資責(zé)任轉(zhuǎn)移的主要形式之一，在供水行業(yè)中則成為主導(dǎo)形式。污水處理行業(yè)的運營主體大部分仍然是事業(yè)單位，收費形式大都還是行政事業(yè)性收費，投資責(zé)任的轉(zhuǎn)移過程往往難以直接觸及到最終產(chǎn)權(quán)。污水領(lǐng)域的改革一般最多只觸及污水處理廠這一單元的有限產(chǎn)權(quán)。而供水行業(yè)則不同，各地供水公司在90年代開始推進的企業(yè)化改革中，基本上所有城市的供水都已經(jīng)進入"公司"的系列，雖然不是真正意義的企業(yè)，但它名義上是公司。國資委在進行"管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一"的原則之下，沒有區(qū)分供水公司所持有的資產(chǎn)跟競爭性行業(yè)有什么區(qū)別，國家也沒有專門的市政公用設(shè)施這種非競爭性行業(yè)資產(chǎn)的管理方法。因此，從2003年成立的國務(wù)院國資委，到2004年以來地方陸續(xù)成立的地方國資委，在"政資分開"這種大背景之下，供水公司的資產(chǎn)納入到統(tǒng)一的"政資分開"的改革框架之下，參照一般競爭性行業(yè)的資產(chǎn)管理模式，由國資委履行出資人職能，實行產(chǎn)權(quán)多元化的改革，從而改變了供水公司原來的性質(zhì)。
　　產(chǎn)權(quán)是核心問題，是所有制的問題，所以水業(yè)產(chǎn)權(quán)改革實際上是可能改變市政公用事業(yè)性質(zhì)的根本問題。一旦施行了產(chǎn)權(quán)多元化，它將使特許經(jīng)營制度所依據(jù)的法律基礎(chǔ)發(fā)生動搖，其所產(chǎn)生的一系列的政策影響，將改變政府、企業(yè)、消費者之間的關(guān)系。因此，產(chǎn)權(quán)改革與市政公用事業(yè)特許經(jīng)營所推動的服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移有著本質(zhì)的區(qū)別。

四、 特許經(jīng)營制度和產(chǎn)權(quán)改革之間存在矛盾
　　投資責(zé)任和服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移本是城市水業(yè)市場化改革的實質(zhì)。但是當(dāng)以產(chǎn)權(quán)改革作為投資責(zé)任轉(zhuǎn)移的主要形式廣泛應(yīng)用在供水行業(yè)時，這兩種轉(zhuǎn)移在基礎(chǔ)上發(fā)生了沖突和矛盾。而這種沖突和矛盾，就是造成供水行業(yè)改革困惑的主要根源。
　　供水公司改革的困惑，首先來自正在進行并逐步深入的產(chǎn)權(quán)改革。一方面，建設(shè)部門作為城市水業(yè)的行業(yè)主管部門，在市政公用事業(yè)的性質(zhì)之下，發(fā)布了特許經(jīng)營辦法。特許經(jīng)營辦法所規(guī)定的六個主要領(lǐng)域中，第一個適用對象就是城市供水。另一方面，三中全會的決定和國務(wù)院非公36條等一系列的政策，都要求傳統(tǒng)壟斷行業(yè)實行產(chǎn)權(quán)多元化，允許私人資本當(dāng)然也包括國際資本進入。城市供水在產(chǎn)業(yè)形態(tài)上以"公司"的企業(yè)性質(zhì)存在，雖然原來傳統(tǒng)意義上的供水公司大都只有經(jīng)營權(quán)，沒有資產(chǎn)組織權(quán)，但是水業(yè)資產(chǎn)名義上屬于供水公司。在資產(chǎn)部門進行逐步深化的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)改革時，最終必然觸及供水公司。產(chǎn)權(quán)形式的進入實際上在促使水務(wù)企業(yè)全面走向企業(yè)化。
　　某種意義上講，一旦實施產(chǎn)權(quán)多元化，就將不再是政府控制資產(chǎn)、企業(yè)經(jīng)營的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營模式。在水業(yè)產(chǎn)權(quán)改革所需要的法律基礎(chǔ)和監(jiān)管體系還遠未建立的情況下，如果要堅持水業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的方向，就必然與供水行業(yè)的特許經(jīng)營方向發(fā)生矛盾。
　　對供水行業(yè)而言，來自產(chǎn)權(quán)改革的政策影響要大于特許經(jīng)營的政策影響。以深圳水務(wù)集團改革為例，其核心動力并不是因為特許經(jīng)營制度的推進，而是因為國資部門推進國企產(chǎn)權(quán)改革的深入，深圳市特許經(jīng)營制度只是產(chǎn)權(quán)改革所催生的"副產(chǎn)品"，因此烙下很深的產(chǎn)權(quán)烙印。這一產(chǎn)權(quán)烙印體現(xiàn)在：一是在供水領(lǐng)域推進企業(yè)完全產(chǎn)權(quán)，改變了市政設(shè)施的性質(zhì)；二是將供水行業(yè)作為一種競爭性行業(yè)，在競爭機制上走入誤區(qū)。
　　在自然壟斷經(jīng)營的公用事業(yè)中，有兩類競爭機制的設(shè)計：一種是市政公用事業(yè)，在維系市政設(shè)施市政府最終所有的前提下，引入特許經(jīng)營的制度，引入經(jīng)營環(huán)節(jié)的競爭，通過準(zhǔn)入競爭選擇經(jīng)營主體；另一種是像電信、電力等非市政性的公用行業(yè)，推進產(chǎn)權(quán)改革，進行完全企業(yè)化改革，政府通過科學(xué)的過程監(jiān)管，通過控制價格和服務(wù)來監(jiān)管。
　　電信、電力具有公共物品性質(zhì)，卻不是市政公用事業(yè)，它們的責(zé)任主體不是市政府，中央政府在推進電力系統(tǒng)的競爭機制，對電信行業(yè)拆分的時候，改革的核心是產(chǎn)權(quán)。而市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度雖然也要引入市場機制，但是責(zé)任主體，最終產(chǎn)權(quán)歸屬仍然是市政府，這兩個改革方向在本質(zhì)有很大的區(qū)別。
　　因此，對供水行業(yè)的改革方向出現(xiàn)了兩個方向上的矛盾，在未明確區(qū)分供水行業(yè)的性質(zhì)的前提下，兩管齊下推進改革勢必造成混亂。#NEWPAGE#

五、 不同產(chǎn)權(quán)之下的水業(yè)經(jīng)營具有不同的特性
　　水業(yè)經(jīng)營主要包括三種產(chǎn)權(quán)形式：一是經(jīng)營企業(yè)無產(chǎn)權(quán)，二是經(jīng)營企業(yè)擁有有限產(chǎn)權(quán)，三是經(jīng)營企業(yè)擁有完全產(chǎn)權(quán)。
　　具有水業(yè)設(shè)施完全產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營企業(yè)，是真正的公司，受《公司法》保護，能夠完全處置自己控制的資產(chǎn)。水業(yè)經(jīng)營企業(yè)對水業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)的完全所有，意味著城市水業(yè)的企業(yè)化，意味著設(shè)施的社會所有。而無產(chǎn)權(quán)或者有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營企業(yè)，其所經(jīng)營的資產(chǎn)會受到政府監(jiān)管部門的控制，沒有完全的資產(chǎn)組織權(quán)。
　　這兩大類產(chǎn)權(quán)體系之下，有著以下五點根本的產(chǎn)業(yè)區(qū)別： 
　　第一是在產(chǎn)業(yè)性質(zhì)上的區(qū)別。如果承認水業(yè)設(shè)施運營企業(yè)的完全產(chǎn)權(quán)，將改變城市水業(yè)的市政公用事業(yè)性質(zhì)。英國水業(yè)體系是完全產(chǎn)權(quán)體系的代表，盡管水業(yè)在英國仍然屬于公用事業(yè)，但在英國1989年執(zhí)行的法律體系里，供水不再是"市政"公用設(shè)施，是由10家流域企業(yè)集團進行城市水業(yè)的服務(wù)，這些流域集團擁有完全產(chǎn)權(quán)，而且是上市公司。企業(yè)非完全產(chǎn)權(quán)的水業(yè)經(jīng)營體系以法國城市水業(yè)體系為代表，非完全產(chǎn)權(quán)首先認同城市水業(yè)的市政公用設(shè)施性質(zhì)，城市政府還在肩負著水業(yè)服務(wù)的責(zé)任。因此，企業(yè)完全產(chǎn)權(quán)模式需要先有承認水業(yè)設(shè)施社會化的立法作為基礎(chǔ)。 
　　第二是政府與企業(yè)的關(guān)系不同。政府對待擁有水業(yè)設(shè)施完全產(chǎn)權(quán)企業(yè)的管理，本質(zhì)上是一種行政行為，企業(yè)經(jīng)營權(quán)是通過政府行政許可獲得的，類似于工商部門向企業(yè)所發(fā)的經(jīng)營執(zhí)照；而政府與非完全產(chǎn)權(quán)經(jīng)營企業(yè)之間的關(guān)系則是經(jīng)濟協(xié)議關(guān)系，因為城市水業(yè)服務(wù)的責(zé)任和資產(chǎn)仍然屬于政府，而城市政府通過經(jīng)濟協(xié)議委托企業(yè)來協(xié)助政府具體進行經(jīng)營服務(wù)。
　　第三是經(jīng)營期限的設(shè)定不同。完全產(chǎn)權(quán)經(jīng)營企業(yè)對水業(yè)服務(wù)的經(jīng)營是隨著產(chǎn)權(quán)獲得的一種權(quán)利，是當(dāng)然的權(quán)利，因此也沒有期限限制，政府一旦轉(zhuǎn)讓了水務(wù)公司的產(chǎn)權(quán)，在《公司法》的保護下，要想終止其經(jīng)營，必須將其股權(quán)按照一定的價格予以回購；但是非完全產(chǎn)權(quán)經(jīng)營期限的企業(yè)經(jīng)營一定有期限的限制，服務(wù)期限達到后政府將無償收回經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然企業(yè)進入服務(wù)的深度不同，企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險也不同，經(jīng)營期限從5-30年不等。如果是不涉及投資的單純委托經(jīng)營管理行為，期限一般5-10年，如果包含了一定范圍的投資行為期限則為 15-30年。
　　第四是壟斷形式不同。城市水業(yè)的自然壟斷特性，使水業(yè)經(jīng)營的壟斷性是必然存在。企業(yè)完全產(chǎn)權(quán)模式實質(zhì)上是一種水業(yè)經(jīng)營的企業(yè)壟斷，控制水業(yè)壟斷企業(yè)的方法是政府對它的經(jīng)營進行過程監(jiān)管，控制其服務(wù)價格和服務(wù)質(zhì)量；企業(yè)非完全產(chǎn)權(quán)的水業(yè)經(jīng)營，則是由政府向公眾負責(zé)，實質(zhì)上是一種水業(yè)經(jīng)營的行政壟斷，雖然是由企業(yè)來具體經(jīng)營，但企業(yè)的實際服務(wù)對象是城市政府，提升政府行政壟斷效率的方法是準(zhǔn)入競爭機制的公平性和公開性，通過競爭機制讓企業(yè)在不同的環(huán)節(jié)上幫助政府，也就是特許經(jīng)營。 
　　第五是政府監(jiān)管的參與方式不同。企業(yè)完全產(chǎn)權(quán)背景下，政府監(jiān)管部門只要執(zhí)行以價格和服務(wù)為核心的經(jīng)濟監(jiān)管。企業(yè)非完全產(chǎn)權(quán)背景下，由于政府最終擁有產(chǎn)權(quán)，因此可以針對運營企業(yè)設(shè)置不同期限的準(zhǔn)入監(jiān)管。這種情況下，政府特許經(jīng)營監(jiān)管的重心在于準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的規(guī)范性和競爭程度是重中之重。 

六、 供水行業(yè)的改革要符合其產(chǎn)業(yè)特征
　　供水行業(yè)改革不僅面臨產(chǎn)權(quán)改革的困擾，也面臨產(chǎn)業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)性的困擾。解除這一困擾需要深入認識供水行業(yè)的服務(wù)特征和產(chǎn)業(yè)特征。供水行業(yè)和污水處理行業(yè)具有不同的產(chǎn)業(yè)特點。
服務(wù)環(huán)節(jié)上，污水處理是一種典型的環(huán)境服務(wù)，特許經(jīng)營制度下，引入社會企業(yè)運營服務(wù)，企業(yè)的直接服務(wù)對象是政府。而特許經(jīng)營企業(yè)通過經(jīng)濟協(xié)議形式幫政府提供服務(wù)，政府向企業(yè)支付服務(wù)費用，費用來源可以來自政府財政，也可以來自政府向公眾的收費。而供水服務(wù)不同，供水服務(wù)雖然也是一種廣義的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品，但是它同時是一種公共必需品，老百姓直接向企業(yè)買單，政府并不代表公眾接受供水公司的服務(wù)，這是一個很重要的區(qū)別。
　　在投資主體上，污水處理行業(yè)還處在建設(shè)期，目前污水處理設(shè)施不足，污水處理率比較低，建設(shè)任務(wù)還很重，以國債和政府投資運營補貼為主要形式的政府投資行為仍然在污水領(lǐng)域中持續(xù)；而供水行業(yè)的政府投資除了管網(wǎng)改造的補貼之外，10年以來就已經(jīng)基本終止。
　　另外，污水處理行業(yè)大部分運營者是事業(yè)單位的編制，人員也相對較少，一般來說城市污水行業(yè)的人數(shù)遠遠少于供水行業(yè)的人數(shù)；而供水公司已經(jīng)成形，大都屬地經(jīng)營了幾十年，人員臃腫，效率低下客觀普遍存在。
　　供水和污水兩個行業(yè)不同的特性和現(xiàn)狀，使得它們在執(zhí)行市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度時有著不同的適用性。供水行業(yè)適合的經(jīng)營服務(wù)形態(tài)是系統(tǒng)服務(wù)。污水處理行業(yè)目前更適合單元服務(wù)。系統(tǒng)服務(wù)的服務(wù)范圍包括從制水到銷售的整個體統(tǒng)，服務(wù)企業(yè)向公眾直接服務(wù)，向公眾直接收取服務(wù)費；單元服務(wù)的服務(wù)企業(yè)是整個系統(tǒng)的某一個單元（主要是水處理單元），不向公眾直接服務(wù)，也不向公眾直接收費。系統(tǒng)服務(wù)和單元服務(wù)的不同除了系統(tǒng)范圍之外，還包括以下六點不同。
　　第一，排它性不同。系統(tǒng)服務(wù)是排他的，一定范圍內(nèi)，一定期限內(nèi)，只有一個企業(yè)整體經(jīng)營；而單元服務(wù)排他性弱，甚至不排他，一定范圍內(nèi)，一定期限內(nèi)，可以有多個經(jīng)營者，但是政府作為服務(wù)采購人，需要滿足每個單元經(jīng)營者水量的基本需求。
　　第二，業(yè)務(wù)的擴展性不同。系統(tǒng)服務(wù)擁有整個區(qū)域的服務(wù)權(quán)，發(fā)展空間大，可擴展性強，對應(yīng)的經(jīng)營風(fēng)險也大；單元服務(wù)有一定量的保障，風(fēng)險小，但是發(fā)展空間也小。
第三，服務(wù)對象不同。系統(tǒng)服務(wù)的企業(yè)是面向用戶服務(wù)的；而單元服務(wù)則是面向市政府服務(wù)的，或者向政府所管轄的國營公司進行服務(wù)的，那么其服務(wù)費也是來自于被服務(wù)方。
　　第四，價格體系不同。系統(tǒng)服務(wù)的企業(yè)以價格的形式向用戶直接收費，需要依據(jù)價格管理辦法來執(zhí)行；而單元服務(wù)的服務(wù)費來自服務(wù)采購方，即市政府或者政府所管轄的國營公司，因此單元服務(wù)的服務(wù)費一般不執(zhí)行價格管理體系，政府可以向老百姓收費，再付給污水處理服務(wù)企業(yè)，也可以不向公眾收費，由財政費用支付給企業(yè)。
　　第五，核心環(huán)節(jié)不同。系統(tǒng)服務(wù)企業(yè)的核心競爭力在于系統(tǒng)的"接口"技術(shù)和綜合管理水平，如管網(wǎng)漏損控制水平、對消費者的服務(wù)水平、業(yè)務(wù)的拓展能力、人力資源開發(fā)等；而單元服務(wù)企業(yè)的核心能力在于對水廠單元的控制，如電耗、人力、藥耗等可變成本的控制，涉及建設(shè)環(huán)節(jié)的單元服務(wù)，其核心競爭力還包括融資成本控制和工程成本控制等。
　　第六，風(fēng)險組成不同。系統(tǒng)服務(wù)項目的風(fēng)險在于對市場總量的判斷、價格政策和價格到位程度、公眾對服務(wù)的滿意程度等；而單元服務(wù)項目的風(fēng)險主要在于簽約政府的守信程度。
　　國際大量的實踐證明，特許經(jīng)營是一項適合市政公用事業(yè)特點的改革模式，但是現(xiàn)有的特許經(jīng)營政策更多地考慮了單元經(jīng)營的特征，如在已經(jīng)發(fā)布的《特許經(jīng)營辦法》及其合同示范文本中，對于更適合于供水行業(yè)的系統(tǒng)經(jīng)營模式的支撐明顯不足。因此，目前特許經(jīng)營政策對系統(tǒng)經(jīng)營的不適用性已經(jīng)對供水行業(yè)的改革形成制約。

七、 供水行業(yè)施行特許經(jīng)營的前提是產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離 
目前，產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)成為國家改革政策的核心，同時，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的政策體系已經(jīng)建立。在這種背景下，供水行業(yè)改革將有兩條路可以選擇：一條是堅持市政設(shè)施的性質(zhì)走向特許經(jīng)營，二是沿著產(chǎn)權(quán)多元化之路走向?qū)I。
對絕大部分城市的供水公司而言，其根本的出路在于施行特許經(jīng)營。但是，市政公用事業(yè)的性質(zhì)和特許經(jīng)營制度體系的責(zé)任結(jié)構(gòu)設(shè)計，決定了在供水行業(yè)施行特許經(jīng)營需要以產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離為前提。
如果沒有產(chǎn)權(quán)主體和經(jīng)營主體的分離，城市政府就不能對經(jīng)營主體進行有效的準(zhǔn)入選擇，一旦將經(jīng)營主體與產(chǎn)權(quán)主體合一，決定經(jīng)營的必然是產(chǎn)權(quán)。具體落實到城市政府推進改革的實踐之中，與產(chǎn)權(quán)改革并行的特許經(jīng)營，很容易成為產(chǎn)權(quán)變更的附庸，被產(chǎn)權(quán)機構(gòu)所左右，國有資產(chǎn)的限制將嚴重束縛改革進程。在國家"管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一"的原則之下，如果沒有產(chǎn)權(quán)主體和經(jīng)營主體的分離，專業(yè)投資運營公司就必須通過產(chǎn)權(quán)才能獲得服務(wù)市場，極大地束縛了優(yōu)秀企業(yè)的市場服務(wù)能力。
產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離，將資產(chǎn)留在政府，將經(jīng)營服務(wù)放到市場，無疑有利于城市水業(yè)市場的規(guī)范化、品牌化，專業(yè)運營公司、專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)投資公司就可以在經(jīng)營層面進行有效的規(guī)模化發(fā)展。 
有效實施產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離有一個基本條件，就是國資委需要給出一個市政設(shè)施資產(chǎn)存在于城市政府的明確形式和要求，這種資產(chǎn)存在將區(qū)別于一般競爭性資產(chǎn)，是沒有資產(chǎn)回報的沉淀性資產(chǎn)，甚至城市政府可能還要繼續(xù)投資。
目前，特許經(jīng)營制度已經(jīng)基本建立，本文認為對絕大部分城市的供水企業(yè)而言，產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離是改革的主流趨勢，對中小型供水公司的改革來說，則是必然的方向。

八、 供水行業(yè)專營之路的適用性及發(fā)展方向
　　如果沿著產(chǎn)權(quán)多元化之路走下去，供水行業(yè)的第二條路就是專營。雖然支撐供水行業(yè)完全企業(yè)化的法律體系遠未建立，但是中央政策的基本思路已具雛形。因此，對部分城市的供水行業(yè)來說，也是一條可行之路。
　　實際上有些供水企業(yè)，尤其大型供水公司已經(jīng)沿著產(chǎn)權(quán)改革之路走了很遠，而且目前還有很多中型供水公司正在進行自來水公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓。產(chǎn)權(quán)多元化將使供水行業(yè)徹底的企業(yè)化，我們稱這種形式為"專營"，這種形式下的供水公司是專營公司。專營公司因為有完全產(chǎn)權(quán)的支撐，將是成長為中國城市水業(yè)專業(yè)投資服務(wù)民族企業(yè)集團的希望所在。所以核心城市的水務(wù)集團在政策的夾縫中走向?qū)I公司，從長遠看，對中國水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，也不失為一件益事。但是需要在集團公司結(jié)構(gòu)設(shè)計上，把屬地專營業(yè)務(wù)與對外投資業(yè)務(wù)相分離，不能因為對外業(yè)務(wù)的損益而影響本地的水價。
　　專營模式所適用的監(jiān)管模式和競爭模式與特許經(jīng)營有著本質(zhì)的不同。因此，需要強調(diào)的是如果供水企業(yè)沿著產(chǎn)權(quán)多元化之路走向了專營，就不能再簡單套用特許經(jīng)營的管理方法。
　　另外，本文認為中國絕大部分供水公司不適合走專營的路，不適合走產(chǎn)權(quán)多元化改革之路，尤其不適合進行承債式股權(quán)多元化的改革模式。因為，產(chǎn)權(quán)多元化為核心的專營模式不僅缺乏法律支撐，更為重要的是，專營模式只是從股權(quán)角度引入財務(wù)投資人，難以有效提升原來企業(yè)的管理和服務(wù)水平。如果，招投標(biāo)形式實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，致使設(shè)置的資本門檻往往高于技術(shù)、管理和運營的門檻，使在系統(tǒng)運營管理上有真正實力的企業(yè)難以入圍，有背于改革的效率目標(biāo)。另一方面，中國城市水業(yè)市場所能夠支撐的專業(yè)投資運營集團最多在數(shù)十家的范圍之內(nèi)，不適合眾多傳統(tǒng)供水公司走向?qū)I。因此，對于效率相對低下的中小型供水公司來說，專營模式是一項既不符合政策方向，也不利于行業(yè)發(fā)展的模式。
　　對摸索在改革之路上的供水行業(yè)而言，擺在面前的兩個方向均有一定的政策障礙。這個障礙的核心在于主導(dǎo)供水行業(yè)的兩個部門--推進特許經(jīng)營制度的建設(shè)部和推行產(chǎn)權(quán)多元化制度的國資委--沒有實現(xiàn)很好的政策協(xié)調(diào)。這既是供水行業(yè)改革困惑的根源，也可能是供水行業(yè)改革的出路所在。

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編輯：武紅霞