編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”報(bào)告，是系列分析、建議背景文章《歐洲和美國水資源管理的經(jīng)驗(yàn)：從部門向綜合管理模式的轉(zhuǎn)變》中的摘選。

中國水網(wǎng)消息，在過去半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，長期的工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展給西歐諸國和美國帶來了許多環(huán)境問題，水資源越來越稀缺便是其中之一。為解決這一日益嚴(yán)峻的問題，這些國家采取了多種措施，特別是從上個(gè)世紀(jì)末開始，對(duì)其水資源管理模式進(jìn)行了重大變革。

（一）壓力：水資源日益稀缺

從二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到二十世紀(jì)六十年代，西歐和美國在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面取得了長足進(jìn)步，但也為這種進(jìn)步付出了昂貴的代價(jià)，那便是環(huán)境質(zhì)量的迅速惡化。水資源管理成為最緊迫的環(huán)境問題之一，因?yàn)樗南∪焙退|(zhì)下降威脅到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾健康。造成水資源問題的主要原因包括：

城市化：城市規(guī)模的擴(kuò)張和城市人口的增長一方面要求供水量相應(yīng)增加，另一方面也導(dǎo)致排放到水資源體系中的廢水增加。

工業(yè)化：工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致更多的化學(xué)物質(zhì)最終匯入地表水、地下水和海洋，其中很多是有毒和不可生物分解的物質(zhì)；空氣污染物也造成了水質(zhì)的惡化。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)：為了提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量，人們使用的化肥和農(nóng)藥越來越多，其中相當(dāng)一部分進(jìn)入了河流、湖泊、水庫和土壤，造成了富營養(yǎng)化和地下水污染；土壤侵蝕造成了下游沉淀；牲畜成為水質(zhì)惡化的一個(gè)原因；農(nóng)業(yè)灌溉用水的提取影響到河水的流動(dòng)和水環(huán)境的保護(hù)。

不適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)直接造成水質(zhì)的惡化，并威脅到水資源供給的安全。例如：自二十世紀(jì)五十年代到七十年代，萊茵河這一為鄰近國家提供飲用水源的西歐最大河流被工業(yè)、農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)活動(dòng)嚴(yán)重污染，被人們戲稱為“歐洲的下水道”。一些河段的魚種滅絕了，與水相關(guān)的災(zāi)難性事件頻繁發(fā)生。美國在二十世紀(jì)八十年代也出現(xiàn)了類似的情況。

洪水控制和發(fā)電：為了控制洪水和發(fā)電，各國修建了越來越多的大壩和水庫，破壞了河流系統(tǒng)的自凈能力，影響了魚類和其他野生動(dòng)物的生存環(huán)境，并進(jìn)而造成生態(tài)災(zāi)難。

工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：為滿足各種用水需求，這些國家采用了很多工程技術(shù)手段。隨著水資源的開采和廢水排放量的不斷增加，水資源體系變得越來越脆弱。水資源免費(fèi)開采和水服務(wù)價(jià)格過低更加速了這一趨勢(shì)。

投資：一方面，各國在廢水收集和處理方面投入了巨額資金，但有時(shí)候并不能產(chǎn)生預(yù)期的效果；另一方面，實(shí)施更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和更新老化的基礎(chǔ)設(shè)施所需要的資金越來越短缺。

此外，非點(diǎn)源污染在總體污染中占了很大比重，但很難治理。

管理機(jī)構(gòu)和行政部門在面對(duì)各種挑戰(zhàn)時(shí)反應(yīng)遲緩。之所以如此，在很多情況下，一個(gè)重要原因在于這些部門對(duì)出現(xiàn)水問題的流域沒有管轄權(quán)。因此，它們?cè)诠芾頃r(shí)往往是各自為政，造成各管理機(jī)構(gòu)之間、上下游之間相互沖突，從而導(dǎo)致供水量減少、質(zhì)量下降。

這些人類活動(dòng)和管理措施使河水流量減少、地下水位下降、海水倒灌。清潔水源的短缺不僅威脅經(jīng)濟(jì)的增長，而且最終威脅到人類活動(dòng)的方方面面。

（二）變革：管理模式的轉(zhuǎn)變

到了上個(gè)世紀(jì)末，包括歐美國家在內(nèi)的整個(gè)世界都面臨越來越多、越來越嚴(yán)峻的水資源問題。為此，很多國家政府和一些國際組織都在努力尋求解決辦法。在此背景下，根據(jù)1992 年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展首腦會(huì)議和都伯林國際水資源與環(huán)境會(huì)議所倡導(dǎo)的新政策和觀點(diǎn)，在吸取多年教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，歐美諸國以及其他一些工業(yè)化國家開始轉(zhuǎn)變其水資源管理模式。這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

從部門分割轉(zhuǎn)向綜合的水資源管理。傳統(tǒng)上，與水資源相關(guān)的部門各自完全獨(dú)立運(yùn)行，并常常因利用有限的共享水源而發(fā)生利益沖突。與這種部門分割管理不同，綜合的水資源管理規(guī)劃對(duì)供水、污染控制、農(nóng)業(yè)、水電、防洪和航運(yùn)等統(tǒng)籌考慮，其主要目的是通過機(jī)會(huì)成本分析或者水資源用途的最大價(jià)值分析來確定水的成本，從而改善對(duì)日益緊缺的水資源的配置。例如：從1995 年中期開始，歐洲委員會(huì)進(jìn)行了一系列咨詢活動(dòng)，并于2000 年制定了《水資源管理框架指導(dǎo)方針》（The Water Framework Directive），提出了“基于流域管理的水資源政策”。這是歐盟水資源管理政策的一個(gè)新的里程碑，為歐盟成員國提出了一種綜合管理模式。美國也出現(xiàn)了類似的變化，這體現(xiàn)在《清潔水法》（The Clean Water Act）這一有關(guān)水資源質(zhì)量的重要框架性法律中。該法改變了美國原有的從項(xiàng)目到項(xiàng)目、污染源到污染源、污染物到污染物的管理模式，轉(zhuǎn)而采用更為整體性的、基于流域的管理戰(zhàn)略。

這種管理模式強(qiáng)調(diào)以流域?yàn)榛A(chǔ)保護(hù)健康的水系、恢復(fù)被破壞的水系。

制定新規(guī)制和制度框架。綜合管理要求水資源的規(guī)劃和管理必須以流域?yàn)榛A(chǔ)。為了采用這種新的管理政策和方法，歐洲諸國和美國先后制定和頒布了包括規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)原則在內(nèi)的新規(guī)制框架。

重視非點(diǎn)源污染控制。在歐洲和美國，盡管污水溢流和雨水污染問題仍未得到解決，但點(diǎn)源污染已經(jīng)在很大程度上得到了控制。如今像農(nóng)業(yè)灌溉用水等更難控制的非點(diǎn)源污染已經(jīng)成為造成水污染的罪魁禍?zhǔn)?。因此，這些國家更加重視非點(diǎn)源污染的控制。

采用市場手段進(jìn)行需求管理。傳統(tǒng)上，水資源管理主要指為滿足不斷增長的用水需求而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和拓展供水渠道。這種純粹采用工程手段進(jìn)行的水資源管理導(dǎo)致了水資源的浪費(fèi)和低效。近年來，歐洲和美國越來越多地實(shí)施側(cè)重于水資源高效利用和保護(hù)的需求管理，所采用的管理政策手段包括定價(jià)、收稅、水權(quán)保障和轉(zhuǎn)讓以及允許私營部門參與水資源管理。

鼓勵(lì)公眾和利益相關(guān)者參與。公眾參與和咨詢被視為促使政府和污染者履行其職責(zé)的關(guān)鍵。近年來，歐美國家正在越來越多地采用相應(yīng)的法律和制度手段，以保障利益相關(guān)者能夠參與水資源政策和投資項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施。

上述動(dòng)向表明，歐洲諸國和美國在很大程度上已經(jīng)告別了傳統(tǒng)的管理模式。

編輯：全新麗