編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”報告，是分析、建議背景文章系列《中國突發(fā)水污染事件的預防和應對》中的摘選。
為加強中國預防與應對突發(fā)環(huán)境事件的能力，需要采取的措施分為三個方面，即：全面的體制改革，風險管理與預防，應急處理與減輕突發(fā)事件的影響。下面從這三個方面提出政策建議。
全面的體制改革
建議之一：完善法律法規(guī)框架。有效的突發(fā)事件預防與應急需要有堅實的法律基礎(chǔ)。在吸取國外經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，中國可以通過制定一部國家法律，強化現(xiàn)有法規(guī)中關(guān)于污染事件防治的具體規(guī)定，細化實施內(nèi)容，以完善突發(fā)事件預防、準備和應對的法律和法規(guī)體系。為此，建議：
1.全國人大應構(gòu)建一個有效預防和應對突發(fā)事件的法律框架，明確體制和機構(gòu)安排，確定基本原則，如預防、預警、污染者付費、采用最佳實用技術(shù)和最佳環(huán)境保護措施等原則；同時還為制定進一步的技術(shù)法律和法規(guī)提供依據(jù)。
2.全國人大還應評估現(xiàn)有法規(guī)中關(guān)于污染事故防治的相關(guān)規(guī)定，拓展國務院提議的有毒有害化學品管理法規(guī)的內(nèi)容。
3.國家環(huán)?？偩帧野脖O(jiān)總局、國家發(fā)改委和其他相關(guān)部門也應評估和分析調(diào)整其部門職能及在應急規(guī)劃和應對行動方面采取新的法律和技術(shù)手段的必要性。
4.在這些國家法律的基礎(chǔ)上，中央政府應鼓勵地方政府修改地方法規(guī)，更加強調(diào)進一步明確責任，加強培訓，嚴格執(zhí)法和對違法行為的處罰。
建議之二：健全組織機構(gòu)，加強機構(gòu)間的協(xié)調(diào)。有效預防與應對突發(fā)環(huán)境事件需要在較大區(qū)域范圍內(nèi)的眾多相關(guān)企業(yè)和地方政府部門乃至中央政府機構(gòu)切實履行其職能，充分利用其技能。及時以協(xié)調(diào)一致的方式做出適當反應的能力，是對任何事件采取適當應對措施并盡可能減輕其影響的一個關(guān)鍵要素。
這就要求有關(guān)機構(gòu)及其人員具備相應的權(quán)力、責任和技術(shù)知識。國際經(jīng)驗表明，通常對一個事故的應急需要在統(tǒng)一的指揮下進行。應對突發(fā)事件需要有一個明晰的組織結(jié)構(gòu)，包括明確何時以何種方式將應急行動從地方政府上升到國家機構(gòu)的程序。各個組織機構(gòu)的作用、職責、權(quán)力和任務必須明確。
為更加有效地預防和應對突發(fā)環(huán)境事件，在組織機構(gòu)方面，建議：
1.鑒于部門之間和地區(qū)之間協(xié)調(diào)困難，將國務院領(lǐng)導下的部際聯(lián)席會議轉(zhuǎn)變成為一個常設(shè)性機構(gòu)，該機構(gòu)要有受過良好培訓的固定編制人員，還有來自消防、公安、環(huán)?？偩?、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和交通部的代表，以便能夠領(lǐng)導國家突發(fā)事件的準備和應急工作。應授權(quán)該機構(gòu)指導中央和地方各級政府部門制訂突發(fā)事件預防計劃。
該機構(gòu)應負責收集信息，在發(fā)生跨行政轄區(qū)的污染事件時做好相關(guān)各方的協(xié)調(diào)工作。
2.國務院應進一步明確地方和國家相關(guān)機構(gòu)在開展以下工作方面的職能：1）預防突發(fā)性事件；2）在污染事件發(fā)生時采取行動，并在污染事件產(chǎn)生跨轄區(qū)或國際影響時加大應急行動的力度；3）對事件開展調(diào)查，減輕其影響。必須明確，當?shù)卣堑谝回熑螜C構(gòu)，負責現(xiàn)場應急處理。為應對突發(fā)事件建立的命令和指揮系統(tǒng)應當確保當?shù)啬芸焖俸屯咨频夭扇贝胧⒃诒匾獣r上升為區(qū)域和國家級的行動。環(huán)境和安全機構(gòu)，包括它們新成立的應急中心，應當具有以下職能：審查和批準應急計劃；向警察和消防人員提供關(guān)于適當處理排放物的技術(shù)建議；監(jiān)測事故性排放造成的影響，主持/參與事故調(diào)查。
3.中央政府（聯(lián)席會議）應負責處理跨國界的污染事件。對于跨省區(qū)的河流管理，短期內(nèi)應進一步強化中央政府的權(quán)威，加大監(jiān)管和協(xié)調(diào)力度，明確有關(guān)各省市的責任。作為代表中央政府的管理機構(gòu)，各流域管理委員會可考慮增加國家環(huán)保部門的代表。從長期來看，應對流域管理委員會進行重組，其中除了來自中央政府部門（如水利部和國家環(huán)保部）的代表之外，還應有流域范圍內(nèi)有關(guān)各省區(qū)的政府代表，以加強整個流域水資源管理的責任性。應在相關(guān)法律法規(guī)中明文規(guī)定，加大流域管理委員會的作用、權(quán)力和責任。
授權(quán)這些流域管理委員會讓省政府作為委員會成員全面參與，并委以更大的河流管理和規(guī)劃責任，包括制訂突發(fā)事件應急預案、監(jiān)測和報告省界水質(zhì)等。
建議之三：建立激勵機制和責任機制。環(huán)境意識是預防與應對突發(fā)環(huán)境事件的一個重要組成部分。正如1998 年的洪水和2003 年的SARS 以及一系列礦難事故提高了人們對防洪、公共衛(wèi)生和生產(chǎn)安全的認識，松花江有毒物質(zhì)泄漏提高了政府和公眾對環(huán)境事故的認識。為了保持對突發(fā)環(huán)境事件的關(guān)注，進一步強化地方政府的意識，中央政府應改革政績考核體系，將環(huán)境治理狀況、環(huán)境事故的預防和應對作為其中的重要內(nèi)容。為此，建議：
1.將環(huán)境事故數(shù)及其造成的損失納入官員政績考核體系，作為決定地方政府與相關(guān)部委官員升遷的標準之一。中央和地方政府應引入更加全面綜合的環(huán)境指標體系，如綠色國民經(jīng)濟核算，來補充傳統(tǒng)的以GDP 為核心的國民經(jīng)濟核算體系。
2.鑒于生產(chǎn)者和消費者在有毒物質(zhì)生產(chǎn)、經(jīng)營、儲運和使用中的重要作用，應建立有效的激勵機制，包括獎懲兩個方面，來推動對環(huán)境友好的行為，盡可能降低發(fā)生污染事故的可能性。對排污者應給予經(jīng)濟處罰并追究其對污染事故的責任，作為補償清除污染的費用和激勵開展污染預防的機制。政府還應要求排污企業(yè)為環(huán)境污染事故購買保險。
建議之四：提供適當?shù)馁Y金支持。為維持突發(fā)環(huán)境事件應急體系的運行，建議：
建立一個資金充足的環(huán)境基金，用以支持信息管理、培訓和清除污染等方面的工作。在資金來源方面，可以通過提高對有毒化學品的排污收費來籌集資金，還可引入環(huán)境稅，作為有毒化學品產(chǎn)品稅的一部分，依據(jù)其潛在的環(huán)境風險加以征收。此外，對污染事故的罰款也可作為該基金的一個來源。
風險管理和預防
污染事件一旦發(fā)生，要控制其對環(huán)境和人體健康的影響往往很困難，費用也相當高昂。
注重污染預防成本較低，效果更好，也更容易實施和執(zhí)行。換言之，防優(yōu)于治。污染預防和準備包括開展風險評估和管理、建立全面的化學品名錄、實行信息管理、制訂應急計劃和污染控制措施。
建議之五：加強風險評估和管理，制定應急計劃。擁有充分的信息和對與工業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的風險進行評估至關(guān)重要。建立精心設(shè)計的評估體系，包括環(huán)境風險評估，可以為確定、評估和管理與現(xiàn)有和新建項目有關(guān)的風險發(fā)揮重要作用，也有助于制定地區(qū)規(guī)劃和發(fā)展決策。目前，在中國很少開展風險評估，評估的內(nèi)容也不充分，導致對可能引發(fā)環(huán)境事故的情形缺乏了解，因而應急計劃不適當或投入資源不足。鑒于此，建議：
1.國家和地方政府（由國家環(huán)?？偩只虻胤江h(huán)保局牽頭，會同國家安監(jiān)總局和公安部以及地方安全生產(chǎn)局和消防、公安部門）應在強制開展全面風險評估的基礎(chǔ)上，制訂多層次的應急計劃，包括工廠、工業(yè)園區(qū)、縣市級、省級和國家級應急計劃。應根據(jù)工業(yè)企業(yè)所在地具有的危險對其分類，并據(jù)此優(yōu)化配置預防和應對突發(fā)水污染事件的資源。
2.指定國家環(huán)?？偩帧野脖O(jiān)總局和地方環(huán)保局和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門作為權(quán)威機構(gòu)，采用全面的風險管理方法，同時注重事故預防和減輕化學品事故的影響，對環(huán)境和安全風險評估以及管理方案是否適當合理進行審批。企業(yè)在獲得生產(chǎn)許可證之前必須得到這些相關(guān)法定機構(gòu)的批準。應當定期對生產(chǎn)許可證、風險評估和風險管理方案以及應急計劃進行審查，在有關(guān)情況發(fā)生重大變化時也必須進行審查。所有高風險的工廠，不論其建廠時間，都必須進行風險評估，并要求制定風險管理方案和應急計劃。
3.所有高危險企業(yè)應告知周圍的社區(qū)在工廠發(fā)生事故時可能造成的環(huán)境、健康和安全風險，以及在發(fā)生事故時居民應遵循的程序。應通過一系列聽證會就應急計劃與公眾進行交流溝通。
4.除了針對企業(yè)的風險評估，還應在更大范圍進行充分的環(huán)境和安全風險評估，制定適當?shù)墓芾泶胧?，從而為制訂地方、區(qū)域和國家規(guī)劃服務。
應重新評估和修訂目前關(guān)于環(huán)境影響評價和戰(zhàn)略/規(guī)劃環(huán)評程序的規(guī)定，以充分考慮突發(fā)事件的情形。
建議之六：改善化學品信息管理。風險管理包括了解生產(chǎn)或儲存危險物品的場所的位置和性質(zhì)，以及這些場所可靠的排放數(shù)據(jù)，以便有關(guān)機構(gòu)能夠有效監(jiān)督工廠的運行狀況，在事故發(fā)生時向各利益相關(guān)方提供基本信息。中國目前正在通過國家環(huán)?？偩趾蛧野脖O(jiān)總局建立兩個國家化學品名錄，中國的一些城市也已經(jīng)建立了關(guān)于污染源的信息公開系統(tǒng)，包括通過互聯(lián)網(wǎng)進行信息披露。但是，現(xiàn)階段地方主管部門不能保證所提供信息的可靠性。如果提高政府部門信息的可靠性和加強協(xié)調(diào)，大量現(xiàn)有信息來源可以公開。這些信息來源包括關(guān)于污染源的污染監(jiān)測報告和許可信息、排污收費數(shù)據(jù)、規(guī)劃信息和環(huán)境影響評價情況。
為改善化學品信息管理，建議：
1.國家政府部門（通過國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局及其下屬的國家化學品登記注冊中心）應建立和維護所有化學品和污染源的綜合名錄，包含與國際標準相一致的信息。應對國家安監(jiān)總局和國家環(huán)保總局目前正在建立的兩個化學品名錄系統(tǒng)的功能和有效性進行評估。所建立的名錄應一致和全面，應便于在公共突發(fā)事件預防與應對中使用。
2.國家和地方政府（由環(huán)保部門牽頭）應改進環(huán)境監(jiān)測體系，及時收集全面、可靠和可核實的信息，進行分析處理，并采取相應措施。對工廠數(shù)據(jù)的要求應明確，要強制執(zhí)行，核實并公布。直屬部委或地方政府的現(xiàn)有或新建的監(jiān)測中心可以逐步獨立于上級部門。要定期對這些監(jiān)測機構(gòu)進行認證考核，它們將向政府和公眾提供客觀獨立的監(jiān)測數(shù)據(jù)。國家環(huán)?？偩謶ＷC國家重點污染源、飲用水源和生態(tài)敏感地區(qū)的監(jiān)測質(zhì)量。中央政府應加強國家環(huán)?？偩?、水利部和建設(shè)部之間的協(xié)調(diào)，以提高水質(zhì)信息的可靠性和完整性。監(jiān)測結(jié)果應公開。
應急處理和減輕影響
及時適當?shù)膽碧幚硎欠乐刮廴緮U散和盡可能減輕環(huán)境影響的關(guān)鍵。
建議之七：提高第一響應的能力。在對污染事故做出應急處理時，十分重要的一點是，位于現(xiàn)場的第一響應人員和公眾必須能夠獲得準確和最新的關(guān)于他們可能面對的化學品風險的信息，還有關(guān)于在發(fā)生此類化學品事故性排放時如何應對的信息。由于生產(chǎn)、儲存和使用的化學品數(shù)量大、品種多且性質(zhì)復雜，重要的是第一響應人員能識別所處理的化學品。他們需要了解該化學品的性質(zhì)、潛在影響和處理任何事故的最適當?shù)姆椒ê驮O(shè)備。在發(fā)生事故時，這類信息可節(jié)省寶貴的時間，確保應急人員采取妥善、安全的措施控制泄漏或排放。
事故性的污染物排放和在污染物的自然擴散模式結(jié)合起來意味著存在化學品排放超出工廠邊界的風險。第一響應人員的快速反應、協(xié)調(diào)行動和可靠探測系統(tǒng)對于盡可能減少污染擴散，防止污染物進入自然界的擴散途徑十分重要。在這方面，發(fā)達國家有很多做法可供中國借鑒。
為了全面提高現(xiàn)場應急處理的能力，建議：
1.國家安監(jiān)總局會同國家環(huán)?？偩趾推渌块T，建立和實行與國際規(guī)范相一致的、綜合的化學品標識系統(tǒng)，應用到生產(chǎn)、儲存和運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)。應加強現(xiàn)場應急人員的培訓，使之能讀懂這些信息，并了解處理化學品事件的具體措施。培訓內(nèi)容包括：識別化學品、掌握處理這些化學品的不同方法、使用適當?shù)脑O(shè)備和技術(shù)以及如何與公眾溝通。
2.國家化學品登記中心及其區(qū)域辦公室應成立一個獨立于執(zhí)法部門的單位，從安全和環(huán)境角度為應急提供24 小時關(guān)于特定化學品排放的性質(zhì)和適當應對措施的技術(shù)支持。工作人員應受過良好的培訓，能獲得綜合的、最新的信息。還有一點也很重要，就是涉及處理化學品事件的各方，無論是工廠，現(xiàn)場應急人員，還是普通公眾，都能方便地聯(lián)系到這些中心。因此，中心的電話號碼和聯(lián)系方式應在標簽上標出，并向有關(guān)各方廣為宣傳，中心的人員要能實時答復問詢。
3.全國人大應在法律中明確處理突發(fā)（環(huán)境）事件的統(tǒng)一的指揮結(jié)構(gòu)，包括指揮主體和程序，還要制定相應的規(guī)定和程序，以便根據(jù)事件的性質(zhì)把應急行動從地方層級上升到國家層級。作為應急計劃和準備工作的一部分，應急人員應通過計算機模擬和演習來檢驗部門間合作開展應急的有效性。
建議之八：加強監(jiān)測，及時上報和公布信息。 松花江事件表明了監(jiān)測體系在查明事件和了解事件對人體健康和環(huán)境的影響中的重要作用。盡早察覺污染排放并及時向地方和中央政府機構(gòu)報告有利于迅速決策。這有助于盡可能減少污染擴散，幫助了解事件對水或大氣環(huán)境的影響，所需采取的控制步驟，還有助于識別可能的污染源。因此，建議：
在發(fā)生事故時，地方環(huán)境和安全管理部門應適當?shù)卦黾颖O(jiān)測點和監(jiān)測次數(shù)，以評估事故對當?shù)厣鐓^(qū)人群的健康與安全影響以及對環(huán)境的影響；應立即確定污染物可能的擴散途徑，迅速增設(shè)監(jiān)測站；應向省級和國家政府機構(gòu)報告有關(guān)信息；還應及時將有關(guān)事件的進展及其潛在風險向可能受到影響的人群通告。
建議之九：及時清除污染，減輕事故影響。
如果污染物排放到水體和土壤中，快速圍堵將限制污染的擴散，最大限度減少其對環(huán)境和人體健康的影響，并降低清理污染的復雜性和費用。因此，建議：
地方政府應當賦予現(xiàn)場應急人員限制污染排放的義務和資源（設(shè)備和培訓）。在事故發(fā)生后，地方環(huán)保局和國家環(huán)保總局應負責確定污染清除的標準，并監(jiān)測污染清除的有效性。地方環(huán)保局與污染責任人（一旦發(fā)現(xiàn)）應盡早開始清除污染，以防發(fā)生二次污染。如果沒有找到排污者，也不可延誤污染清除工作，環(huán)保局應立即實施清理并在日后得到清除費用的補償。
建議之十：開展事故調(diào)查，總結(jié)和交流經(jīng)驗教訓。在中國，事故調(diào)查還相當薄弱，很少確定引起事故的根本原因以及在將來預防同類事故所需采取的步驟。在整個行業(yè)之內(nèi)以及在不同行業(yè)之間交流調(diào)查結(jié)果和新預防措施的網(wǎng)絡(luò)很不發(fā)達。在發(fā)達國家，環(huán)境和安全管理部門在事故調(diào)查中起到主導作用，它們通常將調(diào)查結(jié)果公諸于眾。從事故中獲得的經(jīng)驗教訓通過行業(yè)協(xié)會或通過有關(guān)機構(gòu)向工業(yè)部門發(fā)布的法定通知進行交流。
為從已發(fā)生的事件中吸取經(jīng)驗和教訓，以更好地預防和應對潛在的突發(fā)水污染事件，建議：
在（環(huán)境）事故發(fā)生后，應要求開展事故調(diào)查，有關(guān)消防、公安、環(huán)境和安全部門應參與調(diào)查。如果是重大事故，國家機關(guān)則應介入調(diào)查。調(diào)查的目的應當是找出排污者和事故發(fā)生的原因，明確將來如何防止此類事故的發(fā)生。調(diào)查結(jié)果應上報給中央政府機構(gòu)，中央政府機構(gòu)應建立交流經(jīng)驗教訓的機制，如有必要，還應規(guī)定新的具有法律約束力的做法和程序。公眾有權(quán)獲知最終的調(diào)查結(jié)果。
編輯：全新麗
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