2017年年末，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))及《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào))等系列政策文件出臺(tái)，業(yè)界解讀認(rèn)為PPP進(jìn)入從起飛轉(zhuǎn)向平飛的新階段。PPP運(yùn)營受到高度關(guān)注。

近日網(wǎng)傳湖南省財(cái)政廳發(fā)文《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》(湘財(cái)債管〔2018〕7號(hào))。根據(jù)該報(bào)道所附文件圖片，該省PPP負(fù)面清單規(guī)定如下：

PPP模式應(yīng)當(dāng)用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，對(duì)政府參與的污水處理和垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。

下列情形不得運(yùn)用PPP模式：

1、 不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等;

2、 因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;

3、 僅涉及工程建設(shè)而無實(shí)際運(yùn)營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場、綠化(風(fēng)光)帶等工程建設(shè);

4、 采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的;

5、 政府方回購社會(huì)資本投資本金、向社會(huì)資本承諾固定收益的。

圖片來源：PPP頭條

PPP負(fù)面清單第三條“僅涉及工程建設(shè)而無實(shí)際運(yùn)營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的”尤其為業(yè)界所重視，對(duì)其解讀也有不同的聲音。比如，有多位專家呼吁此類政策出臺(tái)應(yīng)慎重，需要考慮對(duì)已有項(xiàng)目的影響和解決辦法，更要正視地方各類建設(shè)及扶貧等任務(wù)繁重、地方債等其他渠道有限的現(xiàn)實(shí)。

E20環(huán)境平臺(tái)始終強(qiáng)調(diào)PPP的運(yùn)營屬性。E20研究院執(zhí)行院長薛濤對(duì)PPP負(fù)面清單點(diǎn)評(píng)認(rèn)為，一方面，真正運(yùn)營項(xiàng)目即便是純政府付費(fèi)也沒問題，比如環(huán)境監(jiān)測PPP、環(huán)衛(wèi)PPP、垃圾焚燒PPP項(xiàng)目等，核心是有真正的運(yùn)營;另一方面，純政府付費(fèi)中沒有運(yùn)營，但有維護(hù)的PFI類就能“搭便車”算為運(yùn)營?其實(shí)關(guān)鍵在于維護(hù)是否有難度、績效壓力是否足夠，比如黑臭水體可能最終還能過關(guān)，但人民廣場、市政道路綠化景觀就很難符合標(biāo)準(zhǔn)。

早在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金[2015]57號(hào))出臺(tái)時(shí)，E20研究院就解讀指出其最大亮點(diǎn)在于關(guān)閉BT通道，突出運(yùn)營和績效，避免墊資型、工程化環(huán)保治理痼疾，對(duì)推進(jìn)環(huán)境績效合同服務(wù)落地和E20產(chǎn)業(yè)地圖中I方陣之環(huán)境一級(jí)開發(fā)商最終形成意義重大。

2016年，E20發(fā)布E20市政環(huán)保PPP分類格局圖，將PPP分為政府監(jiān)管型特許經(jīng)營領(lǐng)域、政府購買服務(wù)型特許經(jīng)營領(lǐng)域、非特許經(jīng)營的政府購買型PPP(PFI)、不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非PPP的政府購買服務(wù)四類。曾對(duì)PPP的可維護(hù)性、可運(yùn)營性進(jìn)行分析論述。其中，PFI類政府付費(fèi)的C類項(xiàng)目容易帶來類BT拉長版的傾向，但是對(duì)于黑臭水體這類項(xiàng)目，存在區(qū)域環(huán)境技術(shù)集成的必要性和運(yùn)營績效壓力，可以通過強(qiáng)化可用性付費(fèi)和運(yùn)營績效的捆綁以實(shí)現(xiàn)長期運(yùn)營績效的剛性化，使專業(yè)水務(wù)運(yùn)營公司的核心能力得以發(fā)揮，做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”，最終實(shí)現(xiàn)物有所值(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)。

E20市政環(huán)保PPP分類格局圖

財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文前后，史部長、王司長和江蘇省財(cái)政廳宋廳長相繼發(fā)表重要講話（詳情參考：PPP即將糾偏?史耀斌部長講話之于環(huán)保行業(yè)的幾個(gè)看點(diǎn)），江蘇省的規(guī)范文件出臺(tái)(《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，蘇財(cái)金〔2017〕92號(hào))。E20研究院分別作了解讀。其中，從史部長講話可以看出：政府付費(fèi)類PPP可以堅(jiān)持的走下去(當(dāng)然有附加條件)，不必盲目悲觀，但政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目還分可以按量結(jié)算的B類項(xiàng)目和不能按量結(jié)算的C類PFI類項(xiàng)目，需要區(qū)別對(duì)待;適合PPP的選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是長期運(yùn)營效率的提高，那么項(xiàng)目本身要在長期運(yùn)營上存在績效壓力;PPP2.0時(shí)期，大量工程公司的參與沖擊了環(huán)保行業(yè)的格局，希望看到的是專業(yè)運(yùn)營公司應(yīng)該依靠他們的核心能力繼續(xù)引領(lǐng)行業(yè)的發(fā)展，而不是重建設(shè)輕運(yùn)營的舊疾再次發(fā)作。

對(duì)于江蘇省財(cái)政廳宋廳長的講話（詳情參考：江蘇財(cái)政廳副廳長講話：規(guī)范PPP收緊完全政府付費(fèi)項(xiàng)目），我們認(rèn)為，純財(cái)政支付的可用性付費(fèi)類項(xiàng)目是否適合PPP的，應(yīng)該考慮以下因素：(1)具體適用領(lǐng)域急迫性和適合檔次定位，需要從行業(yè)和地方發(fā)展角度在立項(xiàng)上強(qiáng)化科學(xué)統(tǒng)籌再把關(guān);(2)沒有長期運(yùn)營績效壓力的PPP一定就是僅僅為了圖個(gè)融資最后難免一地雞毛。他還提出各地上馬PPP項(xiàng)目應(yīng)該堅(jiān)持幾個(gè)優(yōu)先原則：一是重要性，關(guān)系基本民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中央要求(如環(huán)保)的項(xiàng)目，應(yīng)該優(yōu)先，而非目前許多地方“成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)”的做法;二是運(yùn)營性，績效考核清晰、長期運(yùn)營績效提高壓力明顯、適合發(fā)揮PPP優(yōu)勢的應(yīng)優(yōu)先，而非某些“政績工程”優(yōu)先;三是適當(dāng)性，要考慮PPP項(xiàng)目是否和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、地方財(cái)力相匹匹配，對(duì)規(guī)模、體量、質(zhì)量要求進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，避免出現(xiàn)背離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和必要性的“過度豪華”的PPP項(xiàng)目。

附相關(guān)新聞：

逐條劃重點(diǎn)!實(shí)操層面再解讀財(cái)政部92號(hào)文的官方解讀

重磅!起飛轉(zhuǎn)平飛，財(cái)政部PPP大會(huì)釋放規(guī)范PPP重要信號(hào)

河北住建廳印發(fā)PPP指導(dǎo)意見 薛濤解讀文件六大亮點(diǎn)

對(duì)于真運(yùn)營的強(qiáng)調(diào)，也是對(duì)專業(yè)領(lǐng)域社會(huì)資本提供公平競爭環(huán)境的必然。在環(huán)保領(lǐng)域尤為如此。在中國國情下，對(duì)各企業(yè)平等而待，無論民企、外企還是國企，要避免設(shè)置歧視性招標(biāo)條件。在PPP考核付費(fèi)體系中，必須把環(huán)境績效嚴(yán)格捆綁在整個(gè)運(yùn)營期的回報(bào)中，從而避免任何一類企業(yè)有通過工程利潤提前實(shí)現(xiàn)短期套利的機(jī)會(huì)，最終造成績效迷失和實(shí)際上的投資浪費(fèi)?！安辉谟谀念惼髽I(yè)獲利與否，關(guān)鍵還是環(huán)境治理效果?！?詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：環(huán)保PPP遭建筑商掃貨，給環(huán)境“治病”只是有錢就行?)

2017(第十五屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，E20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，PPP分類中的c類項(xiàng)目(PFI)，如大量的黑臭水體、海綿城市甚至包括景觀項(xiàng)目等動(dòng)輒10億至30億以上、通過可用性付費(fèi)作為長期回報(bào)模式的PPP項(xiàng)目的出現(xiàn)，帶來了整個(gè)市場的沖擊和顛覆。他還將PFI項(xiàng)目里涉及水領(lǐng)域的景觀和黑臭水體治理區(qū)分為弱績效和強(qiáng)績效兩個(gè)類型，并探討績效捆綁對(duì)PFI的優(yōu)化。他認(rèn)為，維護(hù)績效性(壓力)是項(xiàng)目值得采用PPP最底線的要求。

2018年1月，E20研究院分析指出，PPP“真運(yùn)營”既包括A類、B類和D類典型的運(yùn)營，也包括C類非以量計(jì)價(jià)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目具有約束性的運(yùn)營或“準(zhǔn)經(jīng)營”。其中，后者的“真運(yùn)營”可以分為三個(gè)層面：一是運(yùn)營有難度，即政府自身做不到或者很難達(dá)成良好績效，避免簡單維護(hù)即為績效的PPP項(xiàng)目;二是運(yùn)營強(qiáng)約束，本身具有很強(qiáng)的約束性，其績效是真實(shí)、專業(yè)且真正影響付費(fèi)，避免非專業(yè)社會(huì)資本也可以隨便進(jìn)入、甚至“劣幣逐良幣”;三是運(yùn)營長期性，不是短期達(dá)成、而是長期有效，績效是長期考核的，必須是在十年以上的合作期內(nèi)均有約束性(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：【獨(dú)家】E20研究院 薛濤、湯明旺：PPP規(guī)范時(shí)代，做真運(yùn)營、做實(shí)績效是核心)。

2018年3月31日，是各地根據(jù)92號(hào)文要求完成項(xiàng)目管理庫集中清理工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。目前，已有地方少數(shù)PPP項(xiàng)目被清理出庫，而入庫審核明顯趨嚴(yán)，政府付費(fèi)類更是在有些地方屬于“從嚴(yán)從緊控制”的領(lǐng)域。理解什么是“真運(yùn)營”，是順利推進(jìn)PPP的基礎(chǔ)。負(fù)面與正面，不在于付費(fèi)機(jī)制，而應(yīng)回歸“運(yùn)營”，并最終體現(xiàn)在PPP帶來的公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提升上。從湖南省的文件我們可以看到，簡單的沒有長期績效壓力的維護(hù)類項(xiàng)目很難歸于“運(yùn)營”屬性，已被該省列入負(fù)面清單，而黑臭水體等有長期績效壓力有專業(yè)維護(hù)需求的PFI項(xiàng)目的合法合規(guī)性仍需等待進(jìn)一步確認(rèn)。E20研究院呼吁各有關(guān)方面對(duì)純政府付費(fèi)中的一般性的運(yùn)營項(xiàng)目和PFI項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，且在PFI項(xiàng)目中對(duì)存在長期績效壓力和維護(hù)難度的項(xiàng)目予以確認(rèn)其采用PPP模式的合理合規(guī)性，以利PPP的工具能夠真正用好。

無論是頂層下發(fā)的92號(hào)文、87號(hào)文，還是首個(gè)省級(jí)PPP規(guī)范文件，亦或是各級(jí)財(cái)政部委領(lǐng)導(dǎo)講話，無疑都向業(yè)內(nèi)傳遞出PPP規(guī)范時(shí)代到來的信號(hào)，做真運(yùn)營、做真的PPP、做實(shí)績效是核心。

PPP套上“緊箍咒”，對(duì)環(huán)保行業(yè)來說是一劑良藥？還是毒藥？環(huán)保PPP項(xiàng)目該如何做？2018年4月2-3日，北京·友誼賓館，2018(第十六屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，將邀請(qǐng)政府部門領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者以及各界PPP資深人士專題討論。

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編輯： 趙凡