2017年年末，《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》》(財辦金〔2017〕92號)及《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》(國資發(fā)財管〔2017〕192號)等系列政策文件出臺，業(yè)界解讀認(rèn)為PPP進(jìn)入從起飛轉(zhuǎn)向平飛的新階段。PPP運營受到高度關(guān)注。

近日網(wǎng)傳湖南省財政廳發(fā)文《關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》(湘財債管〔2018〕7號)。根據(jù)該報道所附文件圖片，該省PPP負(fù)面清單規(guī)定如下：

PPP模式應(yīng)當(dāng)用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，對政府參與的污水處理和垃圾處理項目全面實施PPP模式。

下列情形不得運用PPP模式：

1、 不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等;

2、 因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的;

3、 僅涉及工程建設(shè)而無實際運營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場、綠化(風(fēng)光)帶等工程建設(shè);

4、 采用建設(shè)-移交(BT)方式實施的;

5、 政府方回購社會資本投資本金、向社會資本承諾固定收益的。

圖片來源：PPP頭條

PPP負(fù)面清單第三條“僅涉及工程建設(shè)而無實際運營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費的”尤其為業(yè)界所重視，對其解讀也有不同的聲音。比如，有多位專家呼吁此類政策出臺應(yīng)慎重，需要考慮對已有項目的影響和解決辦法，更要正視地方各類建設(shè)及扶貧等任務(wù)繁重、地方債等其他渠道有限的現(xiàn)實。

E20環(huán)境平臺始終強(qiáng)調(diào)PPP的運營屬性。E20研究院執(zhí)行院長薛濤對PPP負(fù)面清單點評認(rèn)為，一方面，真正運營項目即便是純政府付費也沒問題，比如環(huán)境監(jiān)測PPP、環(huán)衛(wèi)PPP、垃圾焚燒PPP項目等，核心是有真正的運營;另一方面，純政府付費中沒有運營，但有維護(hù)的PFI類就能“搭便車”算為運營?其實關(guān)鍵在于維護(hù)是否有難度、績效壓力是否足夠，比如黑臭水體可能最終還能過關(guān)，但人民廣場、市政道路綠化景觀就很難符合標(biāo)準(zhǔn)。

早在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)出臺時，E20研究院就解讀指出其最大亮點在于關(guān)閉BT通道，突出運營和績效，避免墊資型、工程化環(huán)保治理痼疾，對推進(jìn)環(huán)境績效合同服務(wù)落地和E20產(chǎn)業(yè)地圖中I方陣之環(huán)境一級開發(fā)商最終形成意義重大。

2016年，E20發(fā)布E20市政環(huán)保PPP分類格局圖，將PPP分為政府監(jiān)管型特許經(jīng)營領(lǐng)域、政府購買服務(wù)型特許經(jīng)營領(lǐng)域、非特許經(jīng)營的政府購買型PPP(PFI)、不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非PPP的政府購買服務(wù)四類。曾對PPP的可維護(hù)性、可運營性進(jìn)行分析論述。其中，PFI類政府付費的C類項目容易帶來類BT拉長版的傾向，但是對于黑臭水體這類項目，存在區(qū)域環(huán)境技術(shù)集成的必要性和運營績效壓力，可以通過強(qiáng)化可用性付費和運營績效的捆綁以實現(xiàn)長期運營績效的剛性化，使專業(yè)水務(wù)運營公司的核心能力得以發(fā)揮，做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”，最終實現(xiàn)物有所值(詳情請點擊：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)。

E20市政環(huán)保PPP分類格局圖

財辦金〔2017〕92號文前后，史部長、王司長和江蘇省財政廳宋廳長相繼發(fā)表重要講話（詳情參考：PPP即將糾偏?史耀斌部長講話之于環(huán)保行業(yè)的幾個看點），江蘇省的規(guī)范文件出臺(《江蘇省財政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，蘇財金〔2017〕92號)。E20研究院分別作了解讀。其中，從史部長講話可以看出：政府付費類PPP可以堅持的走下去(當(dāng)然有附加條件)，不必盲目悲觀，但政府付費類PPP項目還分可以按量結(jié)算的B類項目和不能按量結(jié)算的C類PFI類項目，需要區(qū)別對待;適合PPP的選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是長期運營效率的提高，那么項目本身要在長期運營上存在績效壓力;PPP2.0時期，大量工程公司的參與沖擊了環(huán)保行業(yè)的格局，希望看到的是專業(yè)運營公司應(yīng)該依靠他們的核心能力繼續(xù)引領(lǐng)行業(yè)的發(fā)展，而不是重建設(shè)輕運營的舊疾再次發(fā)作。

對于江蘇省財政廳宋廳長的講話（詳情參考：江蘇財政廳副廳長講話：規(guī)范PPP收緊完全政府付費項目），我們認(rèn)為，純財政支付的可用性付費類項目是否適合PPP的，應(yīng)該考慮以下因素：(1)具體適用領(lǐng)域急迫性和適合檔次定位，需要從行業(yè)和地方發(fā)展角度在立項上強(qiáng)化科學(xué)統(tǒng)籌再把關(guān);(2)沒有長期運營績效壓力的PPP一定就是僅僅為了圖個融資最后難免一地雞毛。他還提出各地上馬PPP項目應(yīng)該堅持幾個優(yōu)先原則：一是重要性，關(guān)系基本民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中央要求(如環(huán)保)的項目，應(yīng)該優(yōu)先，而非目前許多地方“成熟一個、實施一個”的做法;二是運營性，績效考核清晰、長期運營績效提高壓力明顯、適合發(fā)揮PPP優(yōu)勢的應(yīng)優(yōu)先，而非某些“政績工程”優(yōu)先;三是適當(dāng)性，要考慮PPP項目是否和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、地方財力相匹匹配，對規(guī)模、體量、質(zhì)量要求進(jìn)行合理設(shè)計，避免出現(xiàn)背離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和必要性的“過度豪華”的PPP項目。

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對于真運營的強(qiáng)調(diào)，也是對專業(yè)領(lǐng)域社會資本提供公平競爭環(huán)境的必然。在環(huán)保領(lǐng)域尤為如此。在中國國情下，對各企業(yè)平等而待，無論民企、外企還是國企，要避免設(shè)置歧視性招標(biāo)條件。在PPP考核付費體系中，必須把環(huán)境績效嚴(yán)格捆綁在整個運營期的回報中，從而避免任何一類企業(yè)有通過工程利潤提前實現(xiàn)短期套利的機(jī)會，最終造成績效迷失和實際上的投資浪費?！安辉谟谀念惼髽I(yè)獲利與否，關(guān)鍵還是環(huán)境治理效果?！?詳情請點擊：環(huán)保PPP遭建筑商掃貨，給環(huán)境“治病”只是有錢就行?)

編輯： 趙凡