目錄

01 北京政府國際招標(biāo) 安菱聯(lián)合體中標(biāo)十廠項(xiàng)目

02 安菱聯(lián)合體意欲退出 金州集團(tuán)計(jì)劃接手

03 北控-金州聯(lián)合體接手 十廠項(xiàng)目或續(xù)寫傳奇

04 一波剛平一波又起 項(xiàng)目再遇三大難題

05 央視報(bào)道幫大忙 十廠項(xiàng)目完成增資

06 項(xiàng)目已經(jīng)投產(chǎn) 水價(jià)問題仍在等待確定

07 后記

前些日子，國內(nèi)第一座污水處理特許經(jīng)營項(xiàng)目——北京金源經(jīng)開污水處理廠(下文簡稱“金源經(jīng)開”)到期移交。2017年，我國第一個(gè)城市供水BOT試點(diǎn)項(xiàng)目——威立雅所承擔(dān)的成都自來水六廠B廠(下文簡稱“成都六廠”)也完成了它的歷史使命，成功移交政府。而在后者招標(biāo)第二年就立項(xiàng)的北京第十水廠A廠項(xiàng)目(下文簡稱“十廠”)直到2019年底才正式調(diào)試完成，交付運(yùn)營。

但對(duì)于當(dāng)年的參與者來說：從1998年項(xiàng)目立項(xiàng)到今天，20多年過去了，其實(shí)也才開了個(gè)頭，包括水價(jià)等一些重要的事情還沒有明確下來。

三個(gè)同期項(xiàng)目發(fā)展對(duì)比圖

01 北京政府國際招標(biāo) 安菱聯(lián)合體中標(biāo)十廠項(xiàng)目

北京第十廠項(xiàng)目，位于北京市朝陽區(qū)定福莊，計(jì)劃供水能力100萬立方米/日，分兩期建設(shè)，一期(第十水廠 A 廠)建設(shè)規(guī)模 50萬立方米/日，水源為密云水庫蓄水，是北京市南水北調(diào)配套工程之一，建成后可改善朝陽、通州新城、亦莊部分地區(qū)的供水狀況。第十水廠是繼成都自來水六廠后，中國第二個(gè)水務(wù)類PPP項(xiàng)目，也是北京市首個(gè)利用外資建設(shè)市政設(shè)施的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，是北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)化投融資體制的開端。

曾擔(dān)任過北京市計(jì)委公務(wù)員的金永祥，當(dāng)時(shí)以北京大岳咨詢公司總經(jīng)理的身份擔(dān)當(dāng)該項(xiàng)目總顧問。他介紹，十廠是北京市“九五”計(jì)劃提出的項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)政府不想對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行直接投資，希望可以探索基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目更多做法。

是時(shí)，我國的公共服務(wù)設(shè)施市場(chǎng)化尚處于探索階段，最早的一批項(xiàng)目如來賓電廠、成都自來水六廠B廠項(xiàng)目，都是引進(jìn)的外資;而國內(nèi)在此最早探索的一批市場(chǎng)化民營企業(yè)如桑德集團(tuán)、安徽國禎，以及國有企業(yè)如首創(chuàng)股份、同方水務(wù)等，也是國際投資商的學(xué)徒，國內(nèi)資本還比較弱小，經(jīng)驗(yàn)不足。

經(jīng)過前期比較，1998年，十廠正式立項(xiàng)，最終決定采用BOT方式，進(jìn)行國際招標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)投融資體制改革的嘗試，引入外國先進(jìn)的項(xiàng)目投資和運(yùn)營等經(jīng)驗(yàn)。

因?yàn)轫?xiàng)目牽扯到北京市很多相關(guān)部門，大家也都沒有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，所以北京市專門組建了項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組，由時(shí)任北京副市長汪光燾(后來的建設(shè)部部長)任組長，北京市政管委和北京市建委等政府各相關(guān)部門都派有領(lǐng)導(dǎo)參與，加上律師、中介機(jī)構(gòu)等人員，整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作隊(duì)伍有三四十人，還聘請(qǐng)了兩家知名的外國顧問公司參與。

1999年，項(xiàng)目開始咨詢方案設(shè)計(jì)并進(jìn)行招標(biāo)，30多家外資公司報(bào)名參與，最后日本三菱商事株式會(huì)社和英國安格利安公司國際控股有限公司聯(lián)合體(下文簡稱“安菱聯(lián)合體”)、法國蘇伊士環(huán)境集團(tuán)和香港新世界集團(tuán)聯(lián)合體(下文簡稱“蘇伊士聯(lián)合體”)、英國泰晤士公司和日本三井株式會(huì)社聯(lián)合體，法國威立雅集團(tuán)(下文簡稱“威立雅”)，以及意大利的一家水務(wù)公司，共5家聯(lián)合體12家公司進(jìn)入招標(biāo)最終程序。

其中得分排名前三的分別是蘇伊士聯(lián)合體、安菱聯(lián)合體和威立雅，三者給出的水價(jià)分別是1.15元/噸、1.39元/噸、1.5元/噸。

因?yàn)樘K伊士參與競(jìng)標(biāo)的英文文件簽了字，中文文件卻未簽字。對(duì)此，北京市政府府邀請(qǐng)知名法學(xué)家參與討論。經(jīng)過一年多的論證，蘇伊士聯(lián)合體的標(biāo)書被確認(rèn)為無效，原本排名第二名的安菱聯(lián)合體成功晉位，中標(biāo)項(xiàng)目——聯(lián)合體中三菱商事負(fù)責(zé)投資，安格利安負(fù)責(zé)技術(shù)和運(yùn)營。隨后，兩家公司合資成立了專門的項(xiàng)目公司——北京安菱水務(wù)科技有限公司(下稱“安菱水務(wù)”)。

2002年4月，項(xiàng)目特許經(jīng)營草簽協(xié)議。

這個(gè)時(shí)段，因?yàn)檎咴颍K伊士及其他外資水務(wù)公司在中國擴(kuò)張減速，而威立雅抓住機(jī)會(huì)，以高溢價(jià)并購的方式在中國快速擴(kuò)張，2002-2003 年間共獲得了 6 個(gè)城市的水務(wù)項(xiàng)目，而在 2002 年之前其僅僅獲得了2個(gè)項(xiàng)目。在隨后的一年，“中國水業(yè)年度十大影響力企業(yè)”評(píng)選開啟，威立雅、蘇伊士、泰晤士水務(wù)等都入選其中。

02 安菱聯(lián)合體意欲退出 金州集團(tuán)計(jì)劃接手

十廠項(xiàng)目雙方雖然簽訂了協(xié)議，但市場(chǎng)卻迎來變局：北京市場(chǎng)的用水需求量大幅下降，更主要的是水源出了問題。

為了提升北京的空氣環(huán)境和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，2000年8月，北京頒布《北京市三、四環(huán)路內(nèi)工業(yè)企業(yè)搬遷實(shí)施方案》；2001年北京申奧成功后，為迎接奧運(yùn)，2002年北京頒布了《北京奧運(yùn)行動(dòng)規(guī)劃》，大量北京企業(yè)不得不向外搬遷，或者壓縮產(chǎn)能。北京用水量急劇下降：2000年，北京市用水高峰時(shí)，每天用水量是280萬噸。到2004年，北京實(shí)際用水量更是降到了230萬噸/天，而當(dāng)時(shí)北京的供水能力已達(dá)到300萬噸/天，供大于求。(根據(jù)北京市水資源公報(bào)統(tǒng)計(jì)，2019 年，全北京市總供水量和用水量均為41.7 億噸，平均每日均量為1142.47萬噸。)

與此同時(shí)，原先規(guī)劃為十廠水源地的北京密云水庫自1999開始，北京經(jīng)歷連年干旱，加上河北省地區(qū)的截流，密云水庫庫存大減，長期維持低水位。密云水庫對(duì)于北京市，是唯一可長期取用的水源。如果十廠建成之后，密云水庫蓄水量嚴(yán)重不足，不能大量取水，將很可能導(dǎo)致第十水廠供水量遠(yuǎn)低于或取或付水量。(據(jù)媒體報(bào)道，2016年8月6日，密云水庫蓄水量11年來首次突破12億立方米。2017年11月19日，密云水庫蓄水量自2000年以來首次達(dá)到20億立方米。截至2021年8月24日，北京密云水庫蓄水量約達(dá)到33.71億立方米，創(chuàng)歷史新高。)

2002年，金州集團(tuán)旗下太平洋水處理工程有限公司常務(wù)副總解德泉被調(diào)回北京，帶領(lǐng)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)參與十廠項(xiàng)目，見證了當(dāng)時(shí)十廠水源缺水的困境。他介紹，按照之前規(guī)劃，十廠每年需要從密云水庫取水1.5億噸到2億噸。根據(jù)媒體報(bào)道，截至2004年6月初，北京密云水庫庫存約為七億立方米，比儲(chǔ)水歷史最高量30多億立方米相去甚遠(yuǎn)。當(dāng)時(shí)真正能夠正常供水量僅一億左右，其余六億多是死庫容。在那樣的情況下，十廠從密云水庫的取水計(jì)劃幾乎不可能實(shí)施。

用水量劇烈下降和水源不足，讓要不要和能不能順利建廠，變成一個(gè)新的問題。

金永祥介紹，在這種情況下，繼續(xù)建廠，無疑是一種浪費(fèi)，對(duì)政府方具有一些風(fēng)險(xiǎn)。不繼續(xù)建廠，外方肯定不愿意，不僅僅是安菱聯(lián)合體，當(dāng)年其他參與競(jìng)標(biāo)的外方企業(yè)也可能提出索賠。所以，除非項(xiàng)目公司有能力完成融資，北京市政府不會(huì)愿意為完成融資提供額外支持。

而與此同時(shí)，2004年3月，北京首都機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程開工，占用了部分十廠輸水管道的建設(shè)用地，輸水管道工程遲遲無法開工。

面對(duì)這諸多變故和延遲，以及對(duì)項(xiàng)目順利實(shí)現(xiàn)的擔(dān)憂，安菱聯(lián)合體等不下去了。2004年7月，它們正式要求終止項(xiàng)目，并向北京市政府索要2000萬美元的違約金。

作為北京市政基礎(chǔ)設(shè)施改革的第一個(gè)國際招標(biāo)BOT項(xiàng)目，項(xiàng)目終止不僅會(huì)給北京市政府帶來一系列法律風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)對(duì)北京的國際形象產(chǎn)生負(fù)面影響，同時(shí)考慮到未來十廠建設(shè)的必要性，北京市政府希望能找到一種更合適的方法將項(xiàng)目繼續(xù)推進(jìn)下去。

這時(shí)，金州控股集團(tuán)(下文簡稱“金州集團(tuán)”或“金州”)挺身而出。

金州集團(tuán)是美籍華人蔣超上個(gè)世紀(jì)八十年代創(chuàng)辦的外資企業(yè)，最初的業(yè)務(wù)以外國政府貸款項(xiàng)目為核心，兼做設(shè)備代理。不同于蘇伊士、威立雅等傳統(tǒng)外資公司，金州集團(tuán)從性質(zhì)上來說，更像是具有外資包裝的民營企業(yè)，在當(dāng)時(shí)的國內(nèi)政策下左右逢源。20世紀(jì)末，金州集團(tuán)開始業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，逐步發(fā)展成中國水務(wù)行業(yè)有影響力的工程公司之一。1999年，金州集團(tuán)參與了中國第一例經(jīng)國家計(jì)委批準(zhǔn)的供水BOT項(xiàng)目——成都第六水廠項(xiàng)目，并為該項(xiàng)目提供輸水管道工程總包服務(wù)。同年，以其豐富的設(shè)備經(jīng)驗(yàn)和工程優(yōu)勢(shì)，金州集團(tuán)被安菱水務(wù)聘為項(xiàng)目總顧問，也成為十廠項(xiàng)目的指定分包商。

從1999年開始，金州集團(tuán)就一直很關(guān)注和看好十廠項(xiàng)目。作為總顧問，金州集團(tuán)親歷了項(xiàng)目的所有過程。不管在變故前，還是在變故發(fā)生后，金州集團(tuán)都在其中發(fā)揮了很大的協(xié)調(diào)和推動(dòng)作用。

憑借著早期對(duì)接外國投資中國項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，在工程和設(shè)備領(lǐng)域的探索與積累，以及近水樓臺(tái)先得月的優(yōu)勢(shì)，在安菱聯(lián)合體決定退出時(shí)，蔣超決定抓住這個(gè)時(shí)機(jī)接手項(xiàng)目，以帶領(lǐng)金州集團(tuán)實(shí)現(xiàn)從貿(mào)易走向工程又走向投資的跨越。

作為安菱聯(lián)合體和政府溝通的橋梁，金州集團(tuán)積極斡旋，最終說服外方接手該項(xiàng)目——金州承擔(dān)相應(yīng)的賠償，將項(xiàng)目繼續(xù)下去。

03 北控-金州聯(lián)合體接手 十廠項(xiàng)目或續(xù)寫傳奇

2005年，金州集團(tuán)尋找到具有北京政府背景的北京控股有限公司(下文簡稱“北京控股”)作為合作伙伴共同接手十廠。雙方組建了聯(lián)合體，開始和北京市政府進(jìn)行談判。當(dāng)時(shí)北京政府安排法制辦牽頭，相關(guān)單位一起參與，談判雙方簽署了備忘錄。

金永祥介紹，2004年時(shí)值歐盟正式東擴(kuò)。安菱聯(lián)合體的退出，在項(xiàng)目諸多變化之外，也有企業(yè)自己想回防歐洲的考慮。而且，按照之前的協(xié)議，安菱聯(lián)合體也沒有如約完成項(xiàng)目的融資責(zé)任。這讓北京市政府在規(guī)則上占了優(yōu)勢(shì)，可進(jìn)可退。

事實(shí)上，在復(fù)雜的公共服務(wù)市場(chǎng)化中，類似的政府與社會(huì)資本的博弈情況并不鮮見。根據(jù)E20研究院執(zhí)行院長薛濤的介紹，項(xiàng)目背景的變化往往導(dǎo)致雙方的合作無法按照招投標(biāo)書或協(xié)議繼續(xù)順利履行下去。在拖延的過程中，無論是政府還是社會(huì)資本都會(huì)由于各自的原因在協(xié)議執(zhí)行方面形成一些瑕疵，而在雙方的協(xié)議中，因?yàn)檎傮w占據(jù)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)資本獲得額外賠償?shù)陌咐^少，一拍兩散已經(jīng)是不錯(cuò)的結(jié)局。

具體到十廠項(xiàng)目，經(jīng)過多輪磋商與博弈，2006年，安菱聯(lián)合體最終同意將2000萬美元的賠償款降至600萬美元，并以股權(quán)轉(zhuǎn)讓款的方式支付，算作前期的投資補(bǔ)償?shù)取?/p>

2006年12月20日，項(xiàng)目重組交割簽約儀式舉行，北控-金州聯(lián)合體正式成為十廠的股東。

2007年8月2日，北控-金州聯(lián)合體與北京市政府正式簽訂項(xiàng)目的特許經(jīng)營協(xié)議，十廠采用BOT方式，特許經(jīng)營期為23年，由北控-金州聯(lián)合體進(jìn)行項(xiàng)目的融資、投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、擁有、運(yùn)營和維護(hù)，其中建設(shè)期3年。

至此，持續(xù)了近十年的項(xiàng)目招投標(biāo)階段算是告一段落，十廠貌似開始步入實(shí)施的正軌。但由于這個(gè)特許經(jīng)營協(xié)議本質(zhì)上相當(dāng)于當(dāng)年招標(biāo)的延續(xù)，為補(bǔ)辦程序，當(dāng)時(shí)項(xiàng)目很多邊界條件無法確定，水價(jià)無法核算，水價(jià)只能暫定為中標(biāo)時(shí)的1.39元，沒做調(diào)整。

此時(shí)，項(xiàng)目的牽頭方由北京市政管委變更為北京市水務(wù)局。為了更好地統(tǒng)籌與管控北京供水服務(wù)，北京市水務(wù)局希望引入北京市自來水集團(tuán)公司(下文簡稱“北京自來水集團(tuán)”)加入項(xiàng)目。而北京自來水集團(tuán)當(dāng)時(shí)也有自己的想法。

張彌是北京市自來水集團(tuán)派駐參與十廠項(xiàng)目的企業(yè)代表之一。為了掌握建設(shè)全過程，2008年年初，北京自來水集團(tuán)安排她參與建設(shè)前期工作。2010年5月，北京自來水集團(tuán)正式進(jìn)入十廠項(xiàng)目后，張彌成為安菱公司副總經(jīng)理。

據(jù)張彌介紹，當(dāng)時(shí)，北京自來水集團(tuán)負(fù)責(zé)第十水廠A廠管網(wǎng)建設(shè)，特別是作為特許經(jīng)營協(xié)議中受水方，未來要買十廠的成品水，通過市政管網(wǎng)供給用戶。如果不參與十廠項(xiàng)目的投資建設(shè)及運(yùn)營管理，會(huì)帶來供水安全風(fēng)險(xiǎn)。掌控制水環(huán)節(jié)，無疑有利于北京市自來水集團(tuán)更好地把控供水水質(zhì)安全，對(duì)供水質(zhì)量負(fù)責(zé)，所以根據(jù)北京市政府的要求參與了十廠項(xiàng)目。

2010年9月，北京自來水集團(tuán)入資加入十廠項(xiàng)目。新的安菱水務(wù)中，北京控股、金州集團(tuán)和北京自來水集團(tuán)分別占股33.835%、33.165%、33%。

E20環(huán)境平臺(tái)首席合伙人、時(shí)任清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任的傅濤曾對(duì)項(xiàng)目給予了高度評(píng)價(jià)，他認(rèn)為，十廠項(xiàng)目因其北京特殊的地位、充滿波瀾的歷程，以及特殊的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目模式，將成為中國城市水業(yè)改革的里程碑項(xiàng)目，也將成為金州集團(tuán)正式轉(zhuǎn)型成為中國第一梯隊(duì)?wèi)?zhàn)略性環(huán)境投資集團(tuán)的標(biāo)志項(xiàng)目。事實(shí)上，從2003年第一屆中國水業(yè)年度十大影響力企業(yè)評(píng)選開始，金州集團(tuán)連續(xù)6年入榜，也正是從這個(gè)項(xiàng)目的發(fā)端開始，該公司戰(zhàn)略全面升級(jí)，頻頻在水務(wù)和固廢領(lǐng)域的特許經(jīng)營投資市場(chǎng)出手并收獲頗豐，投運(yùn)總規(guī)模一直位列行業(yè)前十，是當(dāng)之無愧的行業(yè)先驅(qū)者和市場(chǎng)領(lǐng)頭羊。

04 一波剛平一波又起 項(xiàng)目再遇三大難題

2007年8月，在北控-金州聯(lián)合體十廠正式簽約后，傅濤也對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了提示。他認(rèn)為，大量的案例證明，以BOT方式在供水行業(yè)提供水廠單元服務(wù)因此導(dǎo)致供水系統(tǒng)的商業(yè)割裂，可能存在較大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。蔣超在接盤項(xiàng)目時(shí)也曾坦言：“我們確實(shí)承擔(dān)了很多風(fēng)險(xiǎn)”。但基于對(duì)政府的信任和對(duì)自己的自信，他最終選擇了堅(jiān)持。

事實(shí)上在后來的實(shí)踐中，十廠新的合作體成立，但其面臨的問題遠(yuǎn)未結(jié)束，的確迎來了更多的挑戰(zhàn)。

首先是土地問題：

2007年，北京樓市火爆。第十水廠所在地當(dāng)年是按劃撥形式規(guī)劃為市政用地的，征地費(fèi)用也只有3200 萬美元。由于項(xiàng)目未能如期開工，包括征地、拆遷費(fèi)用在內(nèi)，這塊地的成本已經(jīng)漲到八九億元人民幣。由于遲遲沒有開工，五環(huán)邊上的這塊地已經(jīng)漲到了八九億元，幾乎是2006年的四倍。而2006年的供水新政，自來水實(shí)行106項(xiàng)新標(biāo)準(zhǔn)。新的變化讓項(xiàng)目總投資預(yù)算從18億升到了23億多元。

2008年，國土部出臺(tái)新規(guī)，要求外商合資企業(yè)在中國的用地要通過轉(zhuǎn)讓的方式。而項(xiàng)目招標(biāo)方和接手方認(rèn)為招標(biāo)時(shí)政府承諾的劃撥應(yīng)尊重事實(shí)。這項(xiàng)爭論至今未有定論，但項(xiàng)目涉及的一系列證件和手續(xù)都要重新辦理。

再一個(gè)是水源問題：

在北控-金州攜手之時(shí)，密云水庫的蓄水減少問題尚未緩解。2008年后，十廠的原水水源改為南水北調(diào)水和密云水庫雙水源，讓阻礙項(xiàng)目建設(shè)的水源問題得以一定程度的紓解，水源缺水問題并沒有得到根本消除。

隨后輸水管線改變及拆遷又成了問題：

2009年12月31日，根據(jù)北京市發(fā)改委頒發(fā)的項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)，項(xiàng)目輸水管線以南水北調(diào)配套工程“水源環(huán)線”為基礎(chǔ)做出調(diào)整，管線長度在原21.3公里的基礎(chǔ)上縮短為2.67公里——起點(diǎn)為東五環(huán)南水北調(diào)東干渠與幺家店路相交處，沿幺家店路向東鋪設(shè)至凈水廠，但管道沿線的幾個(gè)自然村，與原定修路的企業(yè)有著征地糾紛。這事本來與項(xiàng)目無關(guān)，但一切卻都落在了項(xiàng)目頭上。沒有哪方有動(dòng)力去推動(dòng)這條管線的拆遷施工問題，但水廠輸水管不能一直等下去——管線項(xiàng)目成了村民跟政府談判的籌碼。項(xiàng)目一施工，村民就出來阻止。

這樣的事情，加上之前的土地升值問題，使得項(xiàng)目的整體拆遷費(fèi)用大幅增加，拆遷的預(yù)算從5.3億增加到7.3個(gè)億。經(jīng)過協(xié)商，政府要求投資方承擔(dān)新增的2億的征地拆遷費(fèi)用，并同意由此增加的成本計(jì)入總投資，等項(xiàng)目建成后可核入水價(jià)予以解決。

然后開工時(shí)又遇到了問題，這次涉及的是土地性質(zhì)變更和施工許可。

因?yàn)轫?xiàng)目延遲，當(dāng)年地塊被百姓種上了銀杏樹，十幾年過去，樹苗長成了樹林，這塊地也被林業(yè)部門算作了林地。而項(xiàng)目要想正常開工，林地需變更為工業(yè)用地。地面上所有樹木必須被已出，才能算作拆遷完成。經(jīng)過協(xié)調(diào)，一夜之間2萬多棵銀杏被運(yùn)走，剩下的198棵榆樹、楊樹等“老弱病殘”后來也被以其他方法進(jìn)行了處理。

同時(shí)，因?yàn)橹八觯瑢?duì)于項(xiàng)目用地是劃撥還是轉(zhuǎn)讓，政府部門意見不一，導(dǎo)致項(xiàng)目一直沒能拿到土地證。這時(shí)，項(xiàng)目主體的土建總包已經(jīng)招標(biāo)完畢，于是，北京市建委給項(xiàng)目開了個(gè)“協(xié)辦單”當(dāng)做施工許可證使用。

但由于土地證沒有辦理下來，之前也沒有開工證，不符合銀監(jiān)會(huì)的貸款政策，投資方一直無法從銀行獲取貸款。事實(shí)上，貸款難解決，水價(jià)又沒定，也沒有哪一個(gè)投資人能投這么多錢做這個(gè)項(xiàng)目。最后，在相關(guān)協(xié)調(diào)下，貸款問題在項(xiàng)目開工之初得以解決。

2009年底，北京發(fā)改委核準(zhǔn)同意十廠建設(shè)，但因?yàn)榻鹬菁瘓F(tuán)的外方股東不同意增資，項(xiàng)目暫時(shí)擱置。

一晃又是三年過去了，2012年底，項(xiàng)目的增資和貸款成功完成，十廠終于具備了施工條件。2012年11月23日，十廠舉行盛大的開工儀式，北京市及28家委辦局單位、朝陽區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)參加了開工儀式。

2013年6月，項(xiàng)目終于開工建設(shè)。

金州集團(tuán)蔣超(左六)、張恒利(左八)等與政府領(lǐng)導(dǎo)合影

05 央視報(bào)道幫大忙 十廠項(xiàng)目完成增資

開工儀式時(shí)，曾負(fù)責(zé)金州集團(tuán)鳥巢項(xiàng)目并因此名聲大噪的張恒利以十廠項(xiàng)目監(jiān)事參與，2013年11月正式進(jìn)入項(xiàng)目，成為新安菱公司的總經(jīng)理。面對(duì)十廠對(duì)外的各種復(fù)雜關(guān)系和項(xiàng)目本身的延遲狀況，他一邊安排廠內(nèi)主體設(shè)施建設(shè)，一邊盯著隨路建設(shè)工程的啟動(dòng)進(jìn)度。但項(xiàng)目的管線施工問題，一直沒有特別的進(jìn)展。

多次與村民交涉無果，眼看著南水北調(diào)輸水管線的東干渠即將閉環(huán)，張恒利急得四處找外援。

最早成立的北京市項(xiàng)目工作組，隨著汪光燾調(diào)任建設(shè)部以及后續(xù)人員和項(xiàng)目的各種變遷，尤其在安菱聯(lián)合體退出后，十廠這個(gè)曾經(jīng)的“折子工程”也很少有人去主動(dòng)關(guān)注和協(xié)調(diào)。

汪光燾2001年11月調(diào)任建設(shè)部黨組書記，一月后任建設(shè)部部長。2002年底，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》(建城2002 272號(hào))，開啟了中國市政六項(xiàng)特許經(jīng)營的PPP大改革，重塑了市場(chǎng)格局，整體提升了中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的效率，但同時(shí)也讓十廠項(xiàng)目因此缺乏了支持力度而進(jìn)入漫長的拖延期，對(duì)于市場(chǎng)公用行業(yè)來說，這或許是收之桑榆，但對(duì)于市場(chǎng)項(xiàng)目來說，則可謂失之東隅。

在張恒利各種奔波后的幾個(gè)月，北京市政府和朝陽區(qū)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部也為管道問題開了一次次的協(xié)調(diào)會(huì)，但推進(jìn)效果并不如人意。而另一邊，廠內(nèi)設(shè)施建設(shè)的速度大大放緩，一些設(shè)施也有了銹蝕的跡象。

那時(shí)，國內(nèi)正掀起PPP(特許經(jīng)營階段)的建設(shè)熱潮。實(shí)在著急的張恒利做出了一個(gè)大膽的決定——接受了央視《朝聞天下》的采訪。那期節(jié)目的主題是《冷暖PPP》，而張恒利講述的就是其中的《冷!北京第十水廠PPP的不同命運(yùn)》。節(jié)目在2005年11月13日播出后，果然得到了廣泛的關(guān)注。朋友為他擔(dān)心，后來回想起來，他也有些后怕。但那時(shí)，他覺得自己說的都是實(shí)話，也實(shí)在是沒有辦法了。

在項(xiàng)目實(shí)施之初，十廠配套的污水排放管道已經(jīng)修好。但十幾年過去，當(dāng)年的污水管道與市政主污水管之間空了一截;想找當(dāng)初的圖紙?jiān)O(shè)計(jì)及施工人員，發(fā)現(xiàn)幾乎悉數(shù)退休了；甲方換了四五回，時(shí)間及變動(dòng)帶來的管理成本，比尋常項(xiàng)目多出幾千萬。原本定于2015年3月竣工，95%的主體設(shè)施已完工，但因?yàn)樗t遲無法引過來，導(dǎo)致20億的資產(chǎn)在曬太陽，僅僅因此“浪費(fèi)”的財(cái)務(wù)成本就是天文數(shù)字。

數(shù)年之后，不少當(dāng)年的參與者仍難掩對(duì)那次發(fā)聲的感慨：“那時(shí)我們這些項(xiàng)目的參與者都不知還有什么辦法了，電視臺(tái)報(bào)出來，真得幫了項(xiàng)目的大忙!”

隨后，項(xiàng)目再次得到北京市領(lǐng)導(dǎo)的重視，被進(jìn)行了特別批示。依靠這一批示，項(xiàng)目才得以協(xié)調(diào)接下來的施工地塊移交、施工許可證等各個(gè)環(huán)節(jié)的手續(xù)。

因?yàn)榍笆雒枋龅耐顿Y增加，一路走來的十廠欠下了一大筆債。增資是解決問題的唯一途徑。但因水價(jià)未定，有部分股東不愿增資。

張恒利只能死磕。2017年10月到2018年末，他一直在為增資事宜奔波——各種奔波協(xié)調(diào)幾家股東開會(huì)，去找更強(qiáng)大的支援，同時(shí)不斷溝通水價(jià)和調(diào)試工作的進(jìn)度。2018年末，十廠終于完成了第十二次增資和借款，項(xiàng)目的資金缺口基本補(bǔ)齊。

2018年期間，北京自來水集團(tuán)進(jìn)廠進(jìn)行調(diào)試運(yùn)營。2019年12月31日，項(xiàng)目建設(shè)調(diào)試正式完成。張恒利、張彌等人也便一起離開，項(xiàng)目交由北京自來水集團(tuán)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)進(jìn)行后期運(yùn)營。

這時(shí)的張彌已經(jīng)退休。2008年進(jìn)入項(xiàng)目之初，公司原本希望她能在項(xiàng)目建成后帶領(lǐng)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)一起經(jīng)營，不曾想還沒等到那一天，十年就過去了，她也到了退休年齡。為保證項(xiàng)目的連續(xù)性，她在退休后被返聘回項(xiàng)目，繼續(xù)參與善后工作，直到放心地交付運(yùn)營。

“的確沒想到，也真得不容易?！被叵肫饋恚瑥垙浉杏X這個(gè)項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)都是以年計(jì)算，每一個(gè)階段都很長。如果沒有大家的堅(jiān)持和執(zhí)著，項(xiàng)目或許就要黃了。

06 項(xiàng)目已經(jīng)投產(chǎn) 水價(jià)問題仍在等待確定

現(xiàn)在，項(xiàng)目雖然投產(chǎn)了，但十廠的水價(jià)還沒最終確定。

按薛濤的介紹，從成都第六自來水廠和十廠項(xiàng)目的招標(biāo)時(shí)間來看，都屬于我國PPP發(fā)展的第一階段。這個(gè)階段重在招商，主要吸引外資參與，此階段的一個(gè)行業(yè)特點(diǎn)就是自來水和污水都采用單廠BOT模式。但到2000年代中期之后，大家逐漸發(fā)現(xiàn)這種單廠BOT模式更適合污水項(xiàng)目，供水項(xiàng)目則更適合采取廠網(wǎng)一體化模式。

如前文所述，隨著市場(chǎng)發(fā)展，公用事業(yè)行業(yè)的項(xiàng)目邊界條件和背景的變化，以及各方對(duì)項(xiàng)目的原有預(yù)期的變化，都會(huì)制約項(xiàng)目的順利推進(jìn)。如進(jìn)程延遲，無論對(duì)于“社會(huì)資本”類企業(yè)，還是政府來說，都會(huì)遭受損失——比如之前的財(cái)務(wù)和人力投入無法回收，成本增加，甚至導(dǎo)致雙方無法遵守之前的協(xié)議約定。而十廠項(xiàng)目，恰好經(jīng)歷了這些。

對(duì)于當(dāng)年的參與者來說，項(xiàng)目從開始至今已經(jīng)超過20年，能按BOT模式走到現(xiàn)在，與三家股東的合作與堅(jiān)持分不開，當(dāng)年如果只有金州一家，肯定堅(jiān)持不下來。這么長時(shí)間，也曾看到一些媒體追問，誰是誰非，其實(shí)都不重要了，甚至項(xiàng)目已經(jīng)逐步丟失了PPP和特許經(jīng)營的基本特征了。但是，作為參與者，對(duì)于他們付出的多年的努力而言，最重要的是看到現(xiàn)在項(xiàng)目終于步入了正軌。

一路看過來，十廠項(xiàng)目從國際招標(biāo)到投資人換手，再到北京用水量下降，和最根本的水源問題——南水北調(diào)水不進(jìn)京，北京市輸送南水北調(diào)水的管線沒有建成，十廠就不可能順利推進(jìn)。等到2015年郭公莊水廠一期通水時(shí)，十廠才算徹底擺脫水源問題的枷鎖，但距離立項(xiàng)，已經(jīng)過去了17年;距離北控-金州聯(lián)合體接手項(xiàng)目都已經(jīng)過去了將近十年。而時(shí)間拖得越久，越?jīng)]人愿意管。越?jīng)]人愿意管，就越拖的時(shí)間久，成為惡性循環(huán)和包袱工程，沒人愿意為歷史承擔(dān)更多責(zé)任，這也是十廠項(xiàng)目延期這么久的一個(gè)原因。而因?yàn)轫?xiàng)目本身采用了市場(chǎng)化的模式，這樣的拖延，對(duì)于社會(huì)資本而言，則成為難以承受之重。

比如水價(jià)問題，其實(shí)從金州接手項(xiàng)目簽特許經(jīng)營時(shí)就存在爭議，中間企業(yè)也一直與政府溝通協(xié)調(diào)。2010年政府曾聘請(qǐng)機(jī)構(gòu)，核算過水價(jià)。2017年6月，水廠建設(shè)差不多的時(shí)候，企業(yè)又與重啟水價(jià)溝通，2018、2019年一直與北京水務(wù)局推動(dòng)著這件事情。但至今，事情還沒有最終確定。

在參與者看來，水務(wù)局雖然也很盡心，但它們部門的力量太小了。政府部門每天需要處理的事情非常多，PPP包括BOT專業(yè)性比較強(qiáng)，政府應(yīng)該組建一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，對(duì)口管理與對(duì)接可能會(huì)比較好，尤其像他們有很長歷史的項(xiàng)目，或需要有更高的政府部門來進(jìn)行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。必須設(shè)計(jì)好落地細(xì)節(jié)!很多政策，單獨(dú)從一個(gè)部門來看，或許沒有問題，但多個(gè)部門綜合起來看，會(huì)發(fā)現(xiàn)一些政策之間存在著矛盾，對(duì)政策理解口徑也不同。

作為中國最早的一批特許經(jīng)營項(xiàng)目，十廠項(xiàng)目或可以稱之為我國水廠建設(shè)歷史上遭遇問題的集大成者。而水價(jià)調(diào)整，一定程度上，是過往中，項(xiàng)目得以延續(xù)的動(dòng)力和希望，也成為未來企業(yè)得以持續(xù)健康發(fā)展的重中之重。

當(dāng)年，《朝聞天下》的記者問張恒利：這個(gè)項(xiàng)目做完，你還有信心再做一個(gè)PPP項(xiàng)目嗎?張恒利的回答是：不做了，太累了。他也希望每個(gè)項(xiàng)目都別做的如十廠一般曲折。

現(xiàn)在，文中涉及的幾位也都遠(yuǎn)離了十廠，有人退休，有人在新公司開辟新的事業(yè)，也有人繼續(xù)在跟進(jìn)著項(xiàng)目。而后者介紹，自己現(xiàn)在就是一門心思想著，能盡早確定十廠的水價(jià)問題。

07 后記

作為北京基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)化的開端和我國最早的BOT供水項(xiàng)目之一，十廠項(xiàng)目的確走過了同行不曾走過的路，歷經(jīng)諸多變化和坎坷，正如傅濤所言，北京這種供水模式，源于不同的歷史原因，也不適合其它城市仿效。

在十廠漫長的過程中，金州集團(tuán)也經(jīng)歷了跌宕起伏的發(fā)展：2006年，金州集團(tuán)獲得以美林為首的投資集團(tuán)1.5億美元投資，成為當(dāng)時(shí)國內(nèi)環(huán)境市場(chǎng)最大額度的融資案例。隨后，金州集團(tuán)快速擴(kuò)張，進(jìn)入發(fā)展高峰，多年連續(xù)入圍中國水業(yè)年度十大影響力企業(yè)。但與此同時(shí)，2008年的國際金融危機(jī)造成全球危機(jī)。2009年，金州集團(tuán)先后引入安博凱直接投資基金(下文簡稱“安博凱”)和哈德森清潔能源投資基金(下文簡稱“哈德森”)。2014年，安博凱及哈德森將金州環(huán)境投資股份有限公司(下文簡稱“金州環(huán)境投資”)92.7%股權(quán)賣給了北京控股，其中包括金州環(huán)境投資旗下的水務(wù)和固廢項(xiàng)目。2016年，金州環(huán)境集團(tuán)組成的并購基金又回購了金州水務(wù)100%股權(quán)。

經(jīng)過多次的股權(quán)變化，兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，金州集團(tuán)已經(jīng)遠(yuǎn)離了項(xiàng)目的核心。甚至一些參與者感慨：一定程度上來說，現(xiàn)在的十廠，除了名字依然保留，其實(shí)已經(jīng)不是原來的北京第十廠了。

這話聽起來或許多少有些唏噓，卻折射了行業(yè)發(fā)展的不易，也暴露出了企業(yè)本身的一些問題。最讓人感懷的不僅是項(xiàng)目遇到的問題，還有其中參與者的堅(jiān)持。本文講述中涉及的人物，作為一個(gè)側(cè)面，體現(xiàn)了項(xiàng)目的不易。在此向所有項(xiàng)目的參與者致敬，也希望項(xiàng)目形成的經(jīng)驗(yàn)或者教訓(xùn)，可以為后來者提供一些參考。愿中國的水業(yè)持續(xù)進(jìn)步發(fā)展，更好地滿足人民的期望和要求。

參考資料：

[1]一個(gè)PPP項(xiàng)目歷經(jīng)17年仍難產(chǎn) 北京水十廠“等白了頭”. PPP頭條，2015-11-16

[2]中國第二個(gè)水務(wù)PPP項(xiàng)目北京第十水廠16年后終將建成. 東方早報(bào)，2014-08-18

[3]十三年的堅(jiān)持:北京市第十水廠項(xiàng)目開工. 中國水網(wǎng)，2012-11-26

[4]張恒利和水源十廠“相愛相殺”的十年. 中國水網(wǎng)，2019-09-07

編輯： 李丹