近期，財政部已向各地提前下達了2022年新增專項債務(wù)限額1.46萬億元。專家估計，2022的（專項）債發(fā)行總額大概率會在3萬億多一些。明年的專項債將主要投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等9大方向。

12月16日，國務(wù)院政策例行吹風會上，財政部副部長許宏才和財政部預(yù)算司負責人兼政府債務(wù)研究和評估中心主任宋其超介紹了加強和完善地方政府債務(wù)管理的有關(guān)情況，特別提到：近期財政部已向各地提前下達了2022年新增專項債務(wù)限額1.46萬億元。作為一種政府投資，專項債是國家進行逆周期調(diào)節(jié)，促投資、補短板、保民生的重要抓手。

 今年發(fā)行3.65萬億  明年專項債將投向9大方向

專項債是省級地方政府做背書，為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券。中國水網(wǎng)金牌專欄作家、行業(yè)資深人士田寒星介紹，作為一種融資手段，相比于城投債，專項債的政策支持力度更大，責任劃分更明確，項目審批更嚴格。相比PPP項目，專項債的優(yōu)點是融資成本更低，有利于地方政府形成固定資產(chǎn)，便于固統(tǒng)入投，也符合中央經(jīng)濟工作會議在當下“穩(wěn)”字當頭這一工作要求。

2015年，專項債首度發(fā)行。6年來，新增專項債額度快速攀升。根據(jù)相關(guān)報道匯總，分別如下：2015年為1000億元；2016年、2017年，分別增加到4000億元、8000億元；2018年超過1萬億元；2019年到達2.15萬億元；2020年，為了應(yīng)對疫情沖擊等，大幅增加1.6萬億，增至3.75萬億元。

萬得信息技術(shù)股份有限公司（Wind）曾做過一個專項債發(fā)行統(tǒng)計：截至2020年12月25日，專項債前五大投向分別為交通（13.2%）、棚改/老舊小區(qū)改造（9.9%）、市政（7.4%）、生態(tài)環(huán)保（5.3%）及民生（4.5%）。如果按5.3%的比例，2020年單獨用于生態(tài)環(huán)保的專項債數(shù)額（不包含市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施中的環(huán)保項目）將接近2000億元。而2019年，我國全年共計發(fā)行46期生態(tài)環(huán)保主題專項債，金額共約601億元。算起來，2020年的增長幅度超過200%。

據(jù)報道，2021 年新增專項債發(fā)行規(guī)模小于去年，根據(jù)財政部規(guī)劃，2021年全年新增專項債應(yīng)該為3.65萬億元。截至12月15日，全國新增地方政府專項債券已發(fā)行3.42萬億元，占全年總額度的97%，全年發(fā)行工作基本完成。

按照國家規(guī)劃，2022年專項債券支持的重點方向，主要體現(xiàn)在三個要聚焦短板領(lǐng)域、重點方向和重點項目，其中9大方向分別是交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程。此外，還將加大對水利、城市管網(wǎng)建設(shè)等重大項目的支持力度。

“十四五”生態(tài)環(huán)保專項債券項目類型更側(cè)重于系統(tǒng)施治，并延伸至提升項目整體運營價值，主要投向污染防治類、防災(zāi)減災(zāi)類、礦產(chǎn)開采沉陷區(qū)改造類以及生態(tài)旅游類。其中污染防治類項目主要包含有污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河道整治、水庫和湖泊等水體梳理與修復、大氣污染防治設(shè)施建設(shè)等，多是對原來污染的水系和大氣進行修復。

橫看成嶺側(cè)成峰  專項債的“是”與“非” 

有人認為，環(huán)保專項債對整個行業(yè)是好事，重資產(chǎn)項目引入專項債可以讓更多資金進入流通領(lǐng)域，總量增加的同時，把基本盤做大。對此，田寒星則顯得比較冷靜，并沒這么樂觀。

他介紹：專項債還款用途是項目自身收益和政府性基金，可認為是延續(xù)了PPP項目支持市政行業(yè)（水務(wù)、供熱、供氣）的可行性缺口補貼類項目，對于新建類項目可以解讀為“利好”。但結(jié)合實際，情況并不樂觀，如有的地方政府跨越式發(fā)展，前期欠賬多，爛尾項目多，部分專項債的用途已經(jīng)跑偏，用在了“借新還舊”上，隨著國家財政部門監(jiān)督收緊，用專項債來解決解決存量項目不太可能，新項目投產(chǎn)后就又面臨后期運營的一系列諸多問題。從這個角度上看，有的專項債的使用就是“夏天揣兜里的燙山芋”，猶如懸在頭頂?shù)倪_摩利斯之劍。

中建政研集團副總裁何朋朋博士認為，倒也不必對專項債如此悲觀。在他看來，專項債是國家進行逆周期調(diào)節(jié)，促投資、補短板、保民生的重要抓手。擴大專項債規(guī)模，也是積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策的具體體現(xiàn)。從拉動基礎(chǔ)設(shè)施投資、補短板的角度看，專項債的及時性和有效性極大地符合調(diào)控要求。

何朋朋介紹，在專項債應(yīng)用過程中，前述的一些問題只是個別現(xiàn)象，不能因為存在一些問題就“因噎廢食”、“以偏概全”。何朋朋認為，專項債應(yīng)用過程中一個普遍的痛點是，資金到位以后，因為項目前期準備工作不足，沒有達到快速形成實務(wù)工作量的要求。二是專項債資金到位，項目開工后資本金籌措不到位，易形成半拉子工程。三是收入成本不實，未來還本付息的風險大。這些都可以通過加強項目前期工作、嚴格要求評審標準和按規(guī)定執(zhí)行事前、事中、事后債務(wù)績效管理等手段加以規(guī)范。

軟通智慧信息技術(shù)有限公司數(shù)字政府事業(yè)部咨詢總監(jiān)馬文偉也認為，專項債是政府投資的精細化管理模式，專款專用，不能用于還舊債，現(xiàn)在其主要難點是大部分的政府沒按時花錢，審計不過關(guān)。專項債是由地市、縣區(qū)政府自主申報的，要能包裝項目，也能運營項目。在申報的時候糊弄，申報下來了，發(fā)現(xiàn)不可行，錢花不出去。

有助于做大地方平臺 需求錯配是現(xiàn)實問題

馬文偉介紹，專項債會比政府投資做得更好，而且還不占用政府財政資金。以后再擴大的話，很可能政府投資都通過專項債來進行了。

田寒星認為，專項債是政府性投資，使用的部門無外乎為地方平臺公司以及國有公司。中國水網(wǎng)曾有專家投稿談過專項債的問題，文章也是如此認為：專項債會做大做強地方平臺公司。專項債券申請下來，政府與國有企業(yè)簽訂一個委托實施的合同，資金直接撥給國有企業(yè)。國有企業(yè)作為主體去采購施工單位，去運營項目或者還本付息。這與專項債資金自身訴求是高度一致的，即：是有經(jīng)營性現(xiàn)金流的公益項目，存續(xù)期結(jié)束后，把資產(chǎn)裝入國有企業(yè)。回頭再給這些平臺公司評級、舉債、再融資，一條產(chǎn)業(yè)鏈完美形成。（詳情閱讀：又一匿名老司機：我想對專項債說，對你愛不玩兒！）對于民營企業(yè)而言，即使你有技術(shù)，會創(chuàng)新、懂管理、都不如抱住一個國有企業(yè)的“大腿”更有效。而平臺公司作為施工單位的采購主體，自主權(quán)很大。只需要招個施工標，也不用央企、國企參加，只需要本地小企業(yè)即可，也算是實現(xiàn)了本地內(nèi)循環(huán)。

在田寒星看來，即使在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地主家也偶爾發(fā)生拆東墻補西墻的問題，更別說經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)。實際上，專項債沒有用在項目上，而是用在還債上、發(fā)工資上的事情也屢有發(fā)生。本輪以專項債發(fā)力的導向模式（三駕馬車：投資，消費，出口），又回到政府通過一系列財政預(yù)算列支的方式，在經(jīng)濟增長中，加大投資需求，拉動GDP啟“穩(wěn)”的方式，對于民營企業(yè)，當下所面臨的不再是選擇題，而是一道給出既定答案的填空題。

據(jù)萬得信息技術(shù)股份有限公司（Wind）的分析顯示，2020年，我國前五大環(huán)保專項債發(fā)行省市分別為天津、廣東、河南、山東及湖南，其中天津、廣東及河南規(guī)模均超過400億。

2020年10月，中國財政科學研究院發(fā)布的《中國財政政策報告（2020）》中就特別指出了國內(nèi)專項債區(qū)域錯配的問題。報告指出，中西部欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和投資乘數(shù)效應(yīng)更大，但往往財力較弱，負債率較高，因此可獲得的專項債額度較低。這導致最需要專項債的地方獲得的額度反而小。雖然這種分配有助于控制債務(wù)風險，但可能難以滿足后發(fā)地區(qū)的發(fā)展需求，并進一步拉大區(qū)域差距。

環(huán)保行業(yè)不要寄予過多希望 未來專項債或不再放水

根據(jù)萬得信息技術(shù)股份有限公司（Wind）的專項債發(fā)行統(tǒng)計：截至2020年12月25日，專項債前五大投向分別為交通（13.2%）、棚改/老舊小區(qū)改造（9.9%）、市政（7.4%）、生態(tài)環(huán)保（5.3%）及民生（4.5%）。如果按5.3%的比例，2020年單獨用于生態(tài)環(huán)保的專項債數(shù)額（不包含市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施中的環(huán)保項目）將接近2000億元。而2019年，我國全年共計發(fā)行46期生態(tài)環(huán)保主題專項債，金額共約601億元。算起來，2020年的增長幅度超過200%。

今年2月，財政部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》要求，2021年的專項債重點用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)田水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施(主要包括供水、供熱、供氣、地下管廊等和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等)、國家重大戰(zhàn)略項目以及安居工程九大領(lǐng)域。如果等同2020年5.3%的比例，2021年單獨用于生態(tài)環(huán)保的專項債數(shù)額（不包含市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施中的環(huán)保項目）大約在2000億，遠遠低于市場實際需求。

而2022年的專項債，如開頭報道，國家也已經(jīng)提前下達了1.46萬億的新增限額。

“這個數(shù)字看著很大，但真正到全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，落實到環(huán)保項目，可能會少得可憐。”對于行業(yè)來說，田寒星覺是危機并存，行業(yè)最好不要寄予過多希望。

在他看來，“?！痹谟冢喝缃裎鞑靠h市，部分區(qū)域連公務(wù)員工資都發(fā)不了。一些環(huán)保項目超前建設(shè)，所欠的債，真的不好還。對于一些縣級市來說，專項債，能找到支付路徑，解決一小部分前期工程款就已經(jīng)很好。至于保證運營收益，除了地方政府嚴監(jiān)管，處理一噸水，就支付一噸水費，托底企業(yè)的付費勞動；“機”在于：實在經(jīng)營不下去、鍋都揭不開的企業(yè)申請破產(chǎn)，等待重組，這時候的資產(chǎn)價格相對便宜。畢竟破了產(chǎn)，可以以低價拿到以前不敢想的項目運營權(quán)。

結(jié)合歷年數(shù)據(jù)，田寒星認為，2022的（專項）債發(fā)行總額大概率會在3萬億多一些。從地方政府角度倒推總量，加上特別國債，2019-2022年四年的總額應(yīng)該不會超過13萬億。以目前掌握的數(shù)據(jù)來觀察環(huán)保企業(yè)路在何方，望向政策層面：會是再開一個新科目，給予生機？感覺環(huán)保行業(yè)的這個冬天有些長，未來，國家大概率不會再針對專項債這個科目放水了。

在何朋朋看來，最近這三年，環(huán)保行業(yè)專項債用的并不多，因為其收入產(chǎn)出無法實現(xiàn)自平衡，同時相較于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，環(huán)保行業(yè)并不能貢獻太多地方稅收。產(chǎn)業(yè)類的生態(tài)環(huán)保項目很多民營企業(yè)在嘗試，但是公益類的生態(tài)環(huán)保項目只能寄希望于政策（比如EOD試點申報）?，F(xiàn)在環(huán)保專項債也遠沒有PPP當年的那種熱度。

如果環(huán)保企業(yè)想要申請專項債，何朋朋建議，最好是跟一些產(chǎn)業(yè)園整體打包策劃，整合上下游產(chǎn)業(yè)鏈，“以肥養(yǎng)瘦”。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是專項債的主要投向之一，環(huán)保項目與產(chǎn)業(yè)園區(qū)打包，更有助于項目落地。

馬文偉補充，申請專項債時，環(huán)保項目的建設(shè)單位最好能夠結(jié)合專項債的運營要求，為政府輸出運營模式，協(xié)助政府申報，申報的資金里要包括運營費用。建設(shè)和運營企業(yè)，在前期編制申報材料階段就應(yīng)該參與進來，不能單純只做建設(shè)，還要承擔起運營的角色。

參考文獻：

環(huán)保專項債梳理：占比快速抬升，規(guī)模持續(xù)擴大，天風證券，2020-12-28

生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域?qū)ｍ梻鶚I(yè)務(wù)探討，P3帶路群搜狐號，2020-11-10

2021年專項債券：是否還能繼續(xù)加碼，知乎，2021-04-27

地方著手儲備明年專項債項目，新增額度或低于3.75萬億，21世紀經(jīng)濟報道，2020-09-23

把專項債資金花到緊要處，人民日報，2021-04-26

編輯： 李丹