近日有媒體報(bào)道，因與北京桑德環(huán)境工程有限公司與桑德泗陽(yáng)水務(wù)有限公司在解除特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議方面沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，泗陽(yáng)縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局特別安排在3月17日就此事舉行一場(chǎng)聽證會(huì)。之前，E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)報(bào)道和轉(zhuǎn)載過(guò)一些地方政府與第三方企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，基本都是政府強(qiáng)制接管，最后給予企業(yè)一定賠償，因此事而舉行聽證會(huì)的倒是第一次見(jiàn)。

　　經(jīng)過(guò)搜索，作者也發(fā)現(xiàn)了一件類似的事情：《楚天都市報(bào)》報(bào)道，2020年5月14日，河北涿州市就因污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)解除問(wèn)題召開了一場(chǎng)發(fā)布會(huì)，當(dāng)事雙方為涿州市松開區(qū)管委會(huì)與涿州科亮環(huán)?？萍加邢薰尽?/p>

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　　近日有媒體報(bào)道，因與北京桑德環(huán)境工程有限公司與桑德泗陽(yáng)水務(wù)有限公司在解除特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議方面沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，泗陽(yáng)縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局特別安排在3月17日就此事舉行一場(chǎng)聽證會(huì)。

　　之前，E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)報(bào)道和轉(zhuǎn)載過(guò)一些地方政府與第三方企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，基本都是政府強(qiáng)制接管，最后給予企業(yè)一定賠償，因此事而舉行聽證會(huì)的倒是第一次見(jiàn)。

　　01 解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議需先召開聽證會(huì)

　　經(jīng)過(guò)搜索，作者也發(fā)現(xiàn)了一件類似的事情：《楚天都市報(bào)》報(bào)道，2020年5月14日，河北涿州市就因污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)解除問(wèn)題召開了一場(chǎng)發(fā)布會(huì)，當(dāng)事雙方為涿州市松開區(qū)管委會(huì)與涿州科亮環(huán)?？萍加邢薰?下文簡(jiǎn)稱：涿州科亮)。

　　2011年2月，湖北科亮生物工程有限公司(下文簡(jiǎn)稱：湖北科亮)與涿州市政府簽訂涿州市松林店鎮(zhèn)污水處理廠BOT項(xiàng)目30年的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并依據(jù)協(xié)議約定，成立了項(xiàng)目公司——涿州科亮。2012年12月，污水廠建成。但因?yàn)檫M(jìn)水超標(biāo)等原因，導(dǎo)致污水外溢，企業(yè)經(jīng)營(yíng)也一直虧損。2019年7月，應(yīng)政府要求，涿州科亮與北京一家公司洽談股權(quán)轉(zhuǎn)讓框架協(xié)議，后因價(jià)格原因等，轉(zhuǎn)讓事宜也最終擱淺。2020年1月，松開區(qū)管委會(huì)向涿州科亮發(fā)出律師函，下達(dá)了“若至2020年2月7日未完成與上述公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓并簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，松開區(qū)管委將強(qiáng)制解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并強(qiáng)制接管”的最后通牒。

　　因雙方在解除特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方面無(wú)法達(dá)成一致，最后只能按照《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(下文簡(jiǎn)稱：特許經(jīng)營(yíng)辦法)第二十五條規(guī)定和《中華人民共和國(guó)行政許可法》(下文簡(jiǎn)稱：行政許可法)第四十八條第二款規(guī)定，就此事公開召開聽證會(huì)。

　　《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二十五條　主管部門應(yīng)當(dāng)建立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的臨時(shí)接管應(yīng)急預(yù)案。對(duì)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并實(shí)施臨時(shí)接管的，必須按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，并召開聽證會(huì)。

　　?《中華人民共和國(guó)行政許可法》第四十七條　行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利;申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證。

　　對(duì)于類似事件，京衡律所高級(jí)合伙人陳國(guó)強(qiáng)律師介紹，在國(guó)家《特許經(jīng)營(yíng)辦法》出臺(tái)后，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議到底是屬于的經(jīng)濟(jì)合同還是行政協(xié)議一直都存在爭(zhēng)議。2015年，國(guó)家終于對(duì)此有了定調(diào)：特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議被歸于行政協(xié)議。因此，解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議就需要遵守相關(guān)行政程序法律規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)屬于涉及公眾及合作方利益的重大行政事項(xiàng)，變更時(shí)一般應(yīng)當(dāng)舉行公開聽證。

　　02 協(xié)商并獲得合理賠償是企業(yè)的最好結(jié)果

　　具體到涿州項(xiàng)目，拋開出水超標(biāo)與進(jìn)水超標(biāo)等爭(zhēng)議，從聽證程序上，也有專家提出過(guò)質(zhì)疑：如果所謂的最后通牒是政府的決定，那就是程序上存在問(wèn)題，應(yīng)該先進(jìn)行聽證再進(jìn)行決議。

　　在陳國(guó)強(qiáng)看來(lái)，即使涿州遵守法律程序，先聽證再?zèng)Q議，很多時(shí)候，聽證也只是補(bǔ)一個(gè)形式，對(duì)于結(jié)果其實(shí)并沒(méi)有什么影響。

　　在此，陳國(guó)強(qiáng)特別提醒，需要區(qū)分臨時(shí)接管和解除協(xié)議。臨時(shí)接管不一定要解除協(xié)議，可能只是政府覺(jué)得企業(yè)的運(yùn)營(yíng)沒(méi)有滿足要求，需要政府安排人員暫時(shí)接手運(yùn)營(yíng)管理，等到企業(yè)整改到位后再接回去。但實(shí)務(wù)中，一般政府會(huì)同步實(shí)施臨時(shí)接管和解除協(xié)議，先控制項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)然后再解決特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛。

　　之前作者也曾就類似糾紛和一些企業(yè)負(fù)責(zé)人有過(guò)溝通，在大家看來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是政府付費(fèi)，大多數(shù)的企業(yè)都不愿也不敢得罪政府，更別說(shuō)打官司了，除非企業(yè)不想在當(dāng)?shù)刈鲰?xiàng)目了，或者實(shí)在沒(méi)有辦法，才不惜魚死網(wǎng)破。也正因?yàn)榇?，遇到類似的事件，很多時(shí)候企業(yè)都是采取和政府盡可能溝通的方式和平解決。

　　這個(gè)時(shí)候，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，最重要的不是是否先行聽證，而是政府要給予企業(yè)一定的補(bǔ)償。雙方在此如能達(dá)成一致，也可算是相對(duì)理想的結(jié)局。

　　03 特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議被解除的多種理由

　　一般來(lái)說(shuō)，政府提前解除特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目協(xié)議，都會(huì)有一些“理所當(dāng)然”的理由，中國(guó)水網(wǎng)曾撰文總結(jié)了九點(diǎn)原因。(具體可見(jiàn)：政府提前回購(gòu)有九大原因 老項(xiàng)目外遷或成未來(lái)趨勢(shì))

　　比如前面涿州項(xiàng)目的“運(yùn)營(yíng)不穩(wěn)定”，經(jīng)?！俺鏊贿_(dá)標(biāo)”，中國(guó)水網(wǎng)之前報(bào)道過(guò)的國(guó)中水務(wù)秦皇島項(xiàng)目、鵬鷂環(huán)保西寧項(xiàng)目，以及桑德集團(tuán)西安市鄠邑區(qū)項(xiàng)目等就屬于此類原因被政府提前解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

　　還有一些則是地方政府因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)更替，“新官不理舊事”：2021年，中國(guó)水網(wǎng)曾接到一位讀者來(lái)信講述了其與黑龍江省綏化肇東市的一些糾紛往事。2013年6月底，在肇東市招商引資下，哈爾濱水基逸錦投資管理有限公司(下文簡(jiǎn)稱：水基公司)與其簽署了一份凈水廠及配套設(shè)施項(xiàng)目BOT協(xié)議，并在三個(gè)月后就開工建設(shè)。不料期間肇東市領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生變更，新任領(lǐng)導(dǎo)在還未與水基公司解除協(xié)議的情況下，就為水廠項(xiàng)目委托給另一家北京公司進(jìn)行投建并運(yùn)營(yíng)。水基公司也因此陷入與肇東市政府長(zhǎng)達(dá)7年的持續(xù)溝通維權(quán)中。(具體可見(jiàn)：某BOT項(xiàng)目的背后：“一女二嫁”，“前夫”6年追償仍無(wú)果)

　　如果以上理由里，政府有明顯可見(jiàn)的問(wèn)題，下面的原因，或許有政府更多的無(wú)奈——基于環(huán)境管理壓力以及國(guó)企改革的考慮，為了更好統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理，做大做強(qiáng)地方環(huán)保集團(tuán)等原因，或因?yàn)檎摺⑹袌?chǎng)變化等原因，對(duì)尚未到期的項(xiàng)目以回購(gòu)方式提前解除特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，雙方也多是以和平的方式達(dá)成和解。

　　在政府原因之外，也有企業(yè)因?yàn)橘Y金出現(xiàn)問(wèn)題而被迫轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，如2021年1月，萬(wàn)邦達(dá)為加快盤活資產(chǎn)、防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、提升主營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)展能力等綜合原因，籌劃退出內(nèi)蒙古烏蘭察布PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目最終被烏蘭察布市集寧區(qū)政府回購(gòu)。

　　04 解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議也要保護(hù)政府權(quán)利

　　當(dāng)然，這其中也有企業(yè)不愿意提前終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，如E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)2019年曾報(bào)道過(guò)一個(gè)濟(jì)南某固廢公司訴濟(jì)南市環(huán)境保護(hù)局的案例。(具體可見(jiàn)：濟(jì)南環(huán)保局單方“毀約”收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，固廢公司狀告獲補(bǔ)償)

　　根據(jù)報(bào)道，2007年10月，濟(jì)南市環(huán)境保護(hù)局，與濟(jì)南某固廢公司簽訂了25年期限的醫(yī)療廢物集中處置項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議。但在項(xiàng)目具體選址工作過(guò)程中，因附近村民不配合，導(dǎo)致項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作無(wú)法完成，后續(xù)無(wú)法推進(jìn)。期間，濟(jì)南環(huán)保局向固廢公司進(jìn)行了相應(yīng)照會(huì)，并于2015 年發(fā)出終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的通知。固廢公司不服，告到法院。法院判終止協(xié)議滿足相關(guān)法定條件，解除過(guò)程符合程序正當(dāng)原則。當(dāng)然，固廢公司也被判獲得賠償。

　　在陳國(guó)強(qiáng)看來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，不光企業(yè)一方有風(fēng)險(xiǎn)，一些時(shí)候，政府也同樣面臨著風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)案例就很好地體現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

　　很多環(huán)境處理項(xiàng)目都存在“鄰避問(wèn)題”，可能政府前期花了大量的投入，項(xiàng)目卻因選址問(wèn)題無(wú)法進(jìn)行，政府肯定也耗不起。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，或許可以通過(guò)繼續(xù)堅(jiān)持，如果項(xiàng)目成功，可以用后期補(bǔ)貼之前的損失，但對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，最終都是政府付費(fèi)，而結(jié)果尚不確定，即使幾年后選址成功，項(xiàng)目的邊界條件也發(fā)生了變化，可能還是需要重新招標(biāo)。這時(shí)即使企業(yè)堅(jiān)持維系合同，政府也有權(quán)利進(jìn)行解除，但需要對(duì)企業(yè)進(jìn)行合理補(bǔ)償。

　　05 項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)到期時(shí)如何移交?

　　水業(yè)發(fā)展幾十年，很多本世紀(jì)初簽訂的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目也將很快到期。到時(shí)如何進(jìn)行項(xiàng)目交接也是需要政府和企業(yè)提前思考的問(wèn)題。

　　對(duì)此，陳國(guó)強(qiáng)介紹，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期，雙方的協(xié)議也就宣告結(jié)束。按照BOT模式，一般情況下，項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于政府，企業(yè)只是擁有協(xié)議期限內(nèi)的投資運(yùn)營(yíng)和獲得收益的權(quán)利，合同到期，企業(yè)應(yīng)該無(wú)償將項(xiàng)目移交給政府，政府再?zèng)Q定后續(xù)由誰(shuí)來(lái)運(yùn)營(yíng)。

　　政府如果很認(rèn)可之前企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，也可能會(huì)繼續(xù)交由其運(yùn)營(yíng)，澳門自來(lái)水水廠便是這樣的例子。但在當(dāng)前的趨勢(shì)下，項(xiàng)目到期后，更多時(shí)候，政府一般都會(huì)選擇自行運(yùn)營(yíng)或委托本地的企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

　　陳國(guó)強(qiáng)特別提醒，雖然是企業(yè)無(wú)償將項(xiàng)目移交給政府，但也需要達(dá)到一定的交付標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一般都會(huì)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里有所約定，比如項(xiàng)目可以正常運(yùn)行、必須要有完備的項(xiàng)目建設(shè)及管理資料、要有規(guī)定的備品備件等等，如果達(dá)不到交付標(biāo)準(zhǔn)，可能企業(yè)需要向政府支付一定的費(fèi)用。

　　還有一些項(xiàng)目，在當(dāng)年投建時(shí)，政府為了回籠資金，將土地賣給了企業(yè)，在此模式下項(xiàng)目資產(chǎn)一般屬于企業(yè)。那么在項(xiàng)目移交時(shí)，雖然協(xié)議約定的是無(wú)償移交，但移交過(guò)程會(huì)涉及到資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，需要辦理權(quán)屬變更手續(xù)，依法繳納稅費(fèi)。

編輯： 趙凡