PPP是近幾年從國外引進的流行概念，國內政策制定部門及實務界對PPP相對其他投融資方式的比較優(yōu)勢的綜述很多，這些綜述普遍是抽象的概括，甚至有些意識形態(tài)化。由此形成一種氣場，貌似PPP有壓倒性的優(yōu)勢，基礎設施項目不搞PPP就是落后。作為一個多年從事基礎設施項目投融資的專業(yè)人士，深感這種一邊倒的氛圍對PPP事業(yè)的發(fā)展實質上危害較大。為此，欣然接受機械工業(yè)出版社華章公司楊熙越女士的邀請，主譯這本由兩位理論與實踐兼?zhèn)涞牡聡鴮＜液现摹痘A設施投資策略、項目融資與PPP》。原書是對德文第二版進行修訂，補充了從2007/2008年金融危機中得出的經(jīng)驗與教訓，更新了相關經(jīng)濟數(shù)據(jù)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，于2009年推出的英文版。

一、作者簡介及本書特點

兩位作者芭芭拉·韋伯博士、漢斯·威廉·阿爾芬教授都是受過系統(tǒng)性嚴格學術訓練的博士，學術功底扎實。芭芭拉在哈佛大學與圣加侖大學的經(jīng)濟系完成博士論文，在基礎設施與能源行業(yè)有超過12年的直接投資和基金管理經(jīng)驗。2003年起創(chuàng)辦BIBS，是位于蘇黎世的一家專注于股權投資與組合管理的投資顧問機構。芭芭拉是歐洲商學院講師，經(jīng)常發(fā)表學術論文。她曾經(jīng)在世界銀行俄羅斯分部私營機構拓展團隊工作，還在安聯(lián)旗下DrKW與多元技術公司工作多年。

阿爾芬教授，德國魏瑪大學建筑經(jīng)濟學科的負責人，是位于魏瑪?shù)陌柗翌檰柟镜目偨?jīng)理和創(chuàng)始人，還是BIBS的合伙人。他在基礎設施開發(fā)與投資領域有超過20年的工作經(jīng)驗，在非洲、亞洲、歐洲、拉丁美洲超過25個國家有研究與教學經(jīng)驗。在入職魏瑪大學之前，在建筑與咨詢行業(yè)從事高層次工作。阿爾芬博士作為研究人員及專業(yè)顧問，在德國PPP標準化過程中發(fā)揮了重要作用。他公開出版了很多研究成果。

作者的氣質決定了著作的特點，歸納如下：

1、本書是基礎設施領域投資者的錦囊。本書融通基礎設施投資、項目融資與PPP三個方面的諸多重要問題，為投資者提供必要的理論知識、背景信息和實務案例，以深入理解基礎設施投資的核心問題。本書主要回答以下問題：哪些行業(yè)屬于基礎設施？如何分類及各類別的差異？基礎設施資產(chǎn)有哪些特點及主要投資方式？基礎設施項目融資有哪些組織模式、商業(yè)模式或合同模式？這些模式涉及哪些風險，如何確認及評估這些風險？這些模式如何結構化以實現(xiàn)風險分配最優(yōu)化？等等。能夠成功駕馭如此眾多重要問題，體現(xiàn)作者深厚的研究功底和廣博的實踐經(jīng)驗。

2、本書的邏輯結構嚴謹。如第三章，作者抽絲剝繭，構建了一套實用的適合所有基礎設施投資項目的投資評價系統(tǒng)，即“基礎設施項目執(zhí)行的組織模式”?；陧椖康幕厩闆r、技術、經(jīng)濟、融資及法律/合同等核心要素，區(qū)分了五類組織模式，即私有化、合作、商業(yè)、合同及金融模式。作者歸納了國際比較分析的要點，介紹了全球范圍內的常見組織模式，及其不同的風險類型與風險分配情況。

3、本書使用了很多全球范圍內的案例。兩位作者的工作經(jīng)歷豐富，涉及全球諸多國家，所選案例覆蓋面廣，信手拈來，游刃有余。諸如介紹形式私有化模式時，引入德國國家鐵路公司、英國機場管理局、澳大利亞公路集團、葡萄牙高速公路公司、法國高速公路公司等多個典型案例。隨后在介紹實質私有化模式時，引入德國電信公司、德國機場集團、西班牙航空公司、意大利高速公路公司等眾多案例。這些典型案例的梳理，雖然限于篇幅并不太詳細，但為有心專業(yè)人士進一步有針對性地研究有關案例，提供了索引性的指南。本書還介紹了一些不太成功的PPP案例，著名的有：英國鐵路公司私有化項目的完全失敗、英國機場管理局私有化項目的瞎折騰、德國鐵路公司私有化項目陷入停滯、泰晤士水務私有化項目實質控制人頻繁變動及服務水平下降，等。深入了解這些案例，有助于讀者全面理性認識PPP的優(yōu)勢與不足。

當然，本書也存在一些不足，主要有：涉及主題太多，部分問題的分析討論浮于表面；缺乏對不同國家法律制度的比較；案例描述與分析比較簡單。

不過，瑕不掩瑜。認真讀完本書，讀者可以對基礎設施投資領域中諸多重要問題有更準確的理解，對主要國家基礎設施投融資領域發(fā)展演進有全局性的把握，對諸多國際典型案例成敗是非有更客觀的認識。本書特別適合于以下目標群體：

1、基礎設施領域的財務投資者，諸如保險公司、養(yǎng)老基金、信托公司、基金管理公司及商業(yè)銀行；

2、基礎設施領域的專業(yè)投資者，諸如建筑企業(yè)、運營商、供應商、技術提供商、設施運營商等；

3、負責不同行業(yè)基礎設施的公共部門，特別是項目建設相關部委，地方政府行業(yè)主管部門及下屬機構，財政部門及審計機構等監(jiān)督部門；

4、公共及私營基礎設施公司，諸如電力供應商、供水公司及垃圾處理公司、機場、鐵路公司等。

5、本書的理論深度還適合作為學生的教材。

二、PPP的核心是公共治理問題

PPP涉及政府、社會資本、社會公眾長達20-30年的長期合作關系，不同階段還會涉及設計、施工、運營、供應商等諸多市場主體，所提供產(chǎn)品往往是與普通民眾生存權相關的基本公共產(chǎn)品與公共服務。本質上，PPP不是一個行政管理問題，也不是一個民事合同問題，而是一個涉及多方主體長期合作關系和多元利益持續(xù)博弈的公共治理問題。PPP的核心在于公共治理機制的有效建立及良性運行，對整體法治環(huán)境、恪守契約精神、爭議解決機制的要求頗高。如果偏離公共治理機制建設這個核心，不論是從財政與融資角度，還是從工程建設角度推進PPP，都難以走上正道。

從法治環(huán)境角度看，目前國內還存在較大差距。清華大學公共管理學院于安教授近期在財政部主辦的PPP法治建設國際研討會上發(fā)言，指出國內PPP法律制度構建方面的幾個核心問題：一是司法裁判是PPP整個法律過程的最終環(huán)節(jié)，司法保障的充分程度與PPP的發(fā)展前景密切相關；二是PPP機制必須有法律制度的支撐，相關法律文件應當達到與權利保護所適應的法律效力，才有可能提供充分的法律保障；三是國內現(xiàn)行的成文法體系缺乏普通法的靈活性和包容性，需要找到一個結合點來解決怎么在中國法律體系里面讓PPP落地的問題。這幾個問題是國內PPP立法無法繞過的難點和重點。

從實務角度看，國內諸多PPP案例側重于確定某個價格水平。實際上，一個簡單的道路施工項目都無法按照招標價格完全鎖定。對于長達20-30年經(jīng)營期的PPP項目，涉及規(guī)劃的調整、產(chǎn)品標準的提升、用戶服務要求的改變、技術水平的進步、法律法規(guī)的調整、各類不可抗力等各種可預期及不可預期邊界條件的改變，要算出一個可以長期鎖定的價格貌似超出人力極限。需要強調，PPP項目重要的是根據(jù)技術、財務、法律方案，構建價格形成機制、價格調整機制和成本費用與價格監(jiān)督機制，而不是某個鎖定的價格水平。

為妥善解決不時出現(xiàn)的項目邊界條件的變化，各方需要建立起公共治理理念基礎上的爭議解決機制。目前，國內PPP立法存在缺失，司法途徑基本走不通，應當采取一些對抗性更低、更利于維護各方長期平等合作關系的爭議解決方式。

三、PPP的優(yōu)勢與不足

近年來，國內規(guī)范地方政府舉債融資的政策文件密集出臺，地方政府通過融資平臺代為舉債搞建設的模式受到很大限制。同時，隨著房地產(chǎn)行業(yè)進入下行拐點，土地財政籌資模式難以為繼。巨大投資需求和持續(xù)收緊的傳統(tǒng)融資方式之間的矛盾，為PPP模式的快速發(fā)展提供了良好的契機。

在全球各個地區(qū)，通過多種多樣的PPP模式，私營部門在基礎設施領域的投資占比總體上持續(xù)快速增加。結合全球范圍內PPP項目實踐，PPP模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在：更高的經(jīng)濟效率，實現(xiàn)物有所值；更好的時間效率，確保工程進度；吸引社會資本，增加基礎設施項目的投資；提高公共部門和私營機構的財務穩(wěn)健性；基礎設施/公共服務的品質得到改善；實現(xiàn)長遠規(guī)劃；樹立公共部門的新形象；私營機構得到穩(wěn)定發(fā)展等。

雖然PPP模式的上述優(yōu)勢得到市場的一致認可，并且大都有實證數(shù)據(jù)支持。但是，PPP模式在運作過程中也存在一些潛在的負面效應，主要包括：私營機構融資成本普遍較高、特許經(jīng)營可能導致的壟斷效應、復雜的交易結構帶來的協(xié)調效率低、長期合同缺乏靈活性、降低成本和提高服務水平之間的兩難抉擇，等。

比如，在PPP模式下，對產(chǎn)品或服務進行市場化的定價，私營機構需要補償項目相關全部成本并獲得合理水平的投資收益，可能增加公眾的直接使用成本。如果由公共部門負責提供，由于公共部門的非盈利性和不按全成本核算定價的特點，公眾所付出的直接使用費用可能更低。當然，世界上并不存在免費午餐，低收費會表現(xiàn)為政府債務的累積或公共機構的虧損，最終會通過其他渠道由公眾承擔相關成本，甚至潛在成本可能更高。一個典型的例子是來賓B電廠的電價比來賓A電廠的電價高出60%，其中的一個主要原因是運營期滿15年后項目公司要將項目資產(chǎn)無償移交給地方政府，項目的巨額投資要在15年內回收，遠低于電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國的實務經(jīng)驗來看，運作規(guī)范運行良好的PPP項目，總體上可以降低項目的綜合成本。

又如，為了項目長期穩(wěn)定運行，PPP合同可能會比較嚴格甚至僵化，靈活性不夠。各方在起草合同的時候，很難將未來的變化充分地考慮進來，合同條款通常只考慮當前時點的情況，導致項目后期運行不能因時制宜，而只能遵照原來的合同條款執(zhí)行，哪怕這些條款已經(jīng)不再能實現(xiàn)項目生命周期的綜合成本最優(yōu)。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一是在項目前期就盡最大努力做好整個生命周期的規(guī)劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項目經(jīng)驗的咨詢機構對項目進行前期調查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預算，對風險有全面的評估，并在公共部門和私營機構間實現(xiàn)最優(yōu)分擔；同時還要確保通過公平的競爭性過程選擇最合適的投資者，所有這些前期工作通常需要長達1-2年的準備時間，勢必產(chǎn)生不菲的成本；二是在起草合同時保留適當?shù)撵`活性，這也必將增加成本，投資的不確定性增加會產(chǎn)生風險溢價。

四、打造成功項目的要點

PPP項目慢工出細活，我以老港垃圾衛(wèi)生填埋場四期國際招商項目為例，介紹PPP項目成功實施的工作要點。

首先，政府決策工作機制要到位。老港項目涉及政府部門多，主要有行業(yè)主管部門上海市環(huán)衛(wèi)局、市政府下屬基礎設施投融資責任主體上海城投總公司，還有市發(fā)改委、市建委、市財政局等決策部門，市房地局、市水務局等支持部門，市環(huán)保局等監(jiān)管部門。建立由市領導牽頭的專門的高層次議事協(xié)調機構，是確保決策效率和可實施性的關鍵。在項目招商實施過程中，遇到的一些具體問題需要快速決策，沒有到位的有權威的決策工作機制，要么卡殼，要么扯皮，項目的成功實施難以保障。

第二，組建綜合能力強的工作團隊。老港項目涉及技術、法律、財務、招商程序等諸多專業(yè)領域，潛在投資者均為國際巨頭，對政府方工作團隊的能力要求很高。在技術方面，由市環(huán)衛(wèi)局副局長徐振渠先生牽頭，徐老時任建設部環(huán)衛(wèi)專家組組長，牽頭組建了由環(huán)衛(wèi)局有關處室及下屬機構、北京城建院專家組成的國內一流的技術團隊，負責編制招商文件中的“技術規(guī)范和要求”部分，并組織投資建議書技術方案部分的評審與談判。法律方面，聘請童新朝律師領銜的專業(yè)團隊，童律師是武漢大學法學學士、北京大學法學碩士、加拿大拉瓦爾大學法學博士，受過大陸法與普通法兩套不同法系的系統(tǒng)性法律專業(yè)訓練，曾經(jīng)參加過來賓B廠等諸多項目的法律服務工作，是國內法律專業(yè)知識最扎實、參與基礎設施投融資重大項目最多的專業(yè)律師。在老港項目中，童律師一直在工作現(xiàn)場參與項目全流程工作。財務方面，由上海國際集團資產(chǎn)經(jīng)營有限公司楊德紅總經(jīng)理領銜負責，招商程序由上海申信進出口有限公司負責，上海國際集團是國內重大工程項目融資的開拓者和領先機構。團隊的工作協(xié)調由上海城投副總經(jīng)理蔡放鳴先生牽頭，蔡總與市主要領導溝通順暢，協(xié)調各政府部門的效率很高。我負責工作團隊內部組織與協(xié)調工作，與潛在投資者保持充分溝通。老港項目組建了國內水平最高、國際一流水準的工作團隊，確保項目招商文件和工作質量達到較高水平。

第三，選擇符合招商目的的專業(yè)投資者。老港項目的招商目的非常清晰明確且一以貫之：推進上海市垃圾處理項目建設、運營的市場化改革，引進資金，特別是先進技術和管理經(jīng)驗，提升本市垃圾處理水平，降低垃圾處理綜合成本。政府方將潛在投資者范圍限定為國際排名前十位的垃圾填埋處理綜合投資運營商。招商前期與潛在投資者進行了充分密切溝通，國際巨頭Onyx，Sita，Waste Management長期跟蹤本項目，對項目情況非常熟悉，最終參與本項目競爭。其他有興趣但綜合能力稍差的潛在投資者，在了解項目對投資者的基本要求，以及招商文件的具體要求后，均知難而退，未出現(xiàn)攪局者。同一個層次的專業(yè)投資者之間的充分競爭和志在必得，確保投資競爭人充分展示專業(yè)能力和合作誠意。最終Onyx與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出，引進了國內缺乏的國際先進技術，建設特大型海灘灘涂生活垃圾衛(wèi)生填埋場，填埋場的有效庫容從2000萬噸增加到8000萬噸，測算的每噸生活垃圾處理費降低40％，運營期從18年延長至50年。

最后，老港項目設立了三個層次的爭議解決機制。第一層次是友好協(xié)商機制：由項目公司代表3名（三方股東各派1人），政府代表3名（上海市環(huán)衛(wèi)局2名，上海城投1名）組成協(xié)調委員會，不定期召開會議，解決填埋場建設、調試、運營及維護等相關一切爭議，協(xié)調委員會的費用由項目公司承擔；第二層次是專家建議機制：專家小組由國內外、行業(yè)內有影響力和公信力的專業(yè)人士組成，對友好協(xié)商機制解決不了的爭議提供專業(yè)建議，提交各方協(xié)商解決；第三層次是仲裁，在上海仲裁委員會對有關爭議進行終局裁決。從項目簽約至今10余年的實際運營情況看，在項目運行過程中不可避免也出現(xiàn)了諸多這樣那樣的爭議，但都在第一個層次的協(xié)調委員會得到妥善解決。

五、選擇牽頭咨詢機構

老港項目中，上海城投作為牽頭方，有足夠的專業(yè)能力承擔項目組織協(xié)調推進的具體工作。在國內其他城市，可能需要依賴牽頭咨詢機構。牽頭咨詢機構及其項目負責人的選擇，對項目能否成功實施至關重要。

牽頭咨詢機構在項目實施過程中，至少要有能力完成四個方面的工作：

一是政府的決策參謀。全過程協(xié)助政府方做好做細項目各項具體工作，向政府及相關方面進行匯報、溝通并提供決策依據(jù)，讓領導決策時踏實放心，堅定決策層推進項目的信心和決心。

二是政府方與投資者溝通的通道。在項目前期工作中，與潛在投資者進行專業(yè)溝通，在招商方案、招商文件中充分考慮投資者的基本要求，并負責項目推介，利用自身的專業(yè)公信力和戰(zhàn)略客戶資源，挖掘推介項目本身的亮點。充分利用各類信息平臺和客戶資源，確保吸引多家符合項目需要的投資者參加競爭，形成充分、良性的競爭局面，協(xié)助政府強中選優(yōu)。

三是中介機構的牽頭方。除承擔自身專業(yè)任務外，還要對其他專業(yè)中介機構的專業(yè)沖突進行協(xié)調，利用自身的專家顧問網(wǎng)絡彌補其他中介機構的專業(yè)不足，承擔專業(yè)任務兜底的職能。

四是落實項目招商進度安排。政府部門、投資者、中介機構相關主體多，合作關系復雜，協(xié)調難度大，很多具體事項還需要高層決策。在確保工作質量的前提下，積極穩(wěn)妥按時間表推進項目，考驗政府方的決策能力與效率，更依賴牽頭咨詢機構的專業(yè)支持和工作協(xié)調。

政府方在選擇牽頭咨詢機構時，建議重點關注以下兩點：一是看歷史業(yè)績時，不只是看這個機構宣稱做了多少個項目，更要考察該機構操作項目在簽約很多年以后的實際運行情況。如果某個機構所實施的項目簽約落地后出問題比較多，說明該機構并不具有足夠的能力。二是不能只看咨詢機構的名氣，更要看項目負責人成功運作同類項目的經(jīng)驗。明確要求項目負責人在當?shù)厝虆⑴c項目推進，項目負責人的專業(yè)能力和勤勉程度，直接決定項目服務的質量。

借撰寫譯者序的機會，將我對國內推進PPP工作的一些思考，呈現(xiàn)給各位讀者參考，衷心希望國內PPP事業(yè)能夠積極穩(wěn)妥發(fā)展。本書由羅桂連翻譯第一章到第四章，孫世選翻譯第五章到第七章，羅桂連最終統(tǒng)稿。感謝金永祥先生傾情作序，感謝韓志峰、王守清、傅濤、李力、曹德云、林華等六位行業(yè)領袖聯(lián)袂推薦。感謝華章公司楊熙越、董鳳鳳兩位老師的嚴格把關和辛勤工作。由于時間倉促，錯誤難免，敬請讀者批評指正。

作者簡介：

羅桂連：清華大學PPP研究中心特聘高級專家，國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓垖＜遥袊Y產(chǎn)證券化研究院PPP專業(yè)委員會主任委員,中國水網(wǎng)特約評論員，E20研究院PPP專委會成員。注冊會計師,清華大學管理學博士，倫敦政治經(jīng)濟學院訪問學者。2000年以來一直在基礎設施投融資與資產(chǎn)證券化領域從事實務、研究和政策制訂工作。組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商、上海浦東自來水公司股權轉讓等標桿性項目，并為西寧市、寶雞市等地方政府提供項目融資全流程咨詢服務。主譯的《基礎設施投資策略、項目融資與PPP》、擔任副主編的《PPP與資產(chǎn)證券化》已出版發(fā)行，還參加《資產(chǎn)證券化操作手冊》（第二版）、《REITs投資指南》等多本相關領域專業(yè)著作的編譯工作。 

編輯： 李丹