最近，流行一種觀點(diǎn)：PPP項(xiàng)目下的政府支付義務(wù)，不形成政府債務(wù)。如此，PPP模式成為政府的無(wú)本生意，相對(duì)于更為普遍性的政府借債實(shí)施項(xiàng)目模式，則有壓倒性的“物有所值”優(yōu)勢(shì)，PPP模式將一統(tǒng)江山，席卷宇內(nèi)，成為全球各國(guó)的政府項(xiàng)目的唯一實(shí)施模式。但是，為什么又不是這樣呢？

羅桂連

在政府借債實(shí)施項(xiàng)目模式下，如美國(guó)的市政債與國(guó)內(nèi)的地方政府債券，還包括政府融資平臺(tái)模式，政府依托自身信用,通過(guò)發(fā)行債券等方式籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。這類(lèi)政府債務(wù)在政府的報(bào)表上列示，或者雖然沒(méi)有明示，但政府明白這是不可回避的債務(wù)。

在PPP模式下，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，項(xiàng)目的融資主體從政府變成了政府選擇的社會(huì)資本。在使用者付費(fèi)充分的特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目中，不會(huì)涉及政府未來(lái)的支付義務(wù)，確實(shí)不會(huì)形成債務(wù)。但是，在使用者付費(fèi)不足的可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)PPP項(xiàng)目中，政府在PPP合同期內(nèi)的足額、靠譜的支付，是確保項(xiàng)目可融資性和正常提供公共服務(wù)的前提。在沒(méi)有使用者付費(fèi)的政府采購(gòu)類(lèi)PPP項(xiàng)目中，政府在PPP合同期內(nèi)的支付義務(wù)的約定和有效落實(shí)，更是項(xiàng)目落地的基石。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目中，絕大部分都需要或多或少、甚至完全依靠政府在PPP合同期內(nèi)的未來(lái)支付義務(wù)。這是不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)！

何為“負(fù)債”？國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的定義為：負(fù)債是指企業(yè)過(guò)去的交易或事項(xiàng)形成的、預(yù)期會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出企業(yè)的現(xiàn)時(shí)義務(wù)。我國(guó)的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的定義為：負(fù)債是企業(yè)所承擔(dān)的能以貨幣計(jì)量、需以資產(chǎn)或勞務(wù)償還的債務(wù)。

實(shí)務(wù)中的大部分PPP項(xiàng)目，政府在PPP協(xié)議生效日起，即確立了未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不可撤銷(xiāo)的實(shí)質(zhì)性的現(xiàn)時(shí)付款義務(wù)。這里的“現(xiàn)時(shí)”，指的是付款義務(wù)確立的時(shí)點(diǎn)，而不是支付某筆資金的時(shí)點(diǎn)。按照實(shí)質(zhì)重于形式的會(huì)計(jì)原則，在需要政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，未來(lái)的政府付費(fèi)確定無(wú)疑，應(yīng)當(dāng)將其作為負(fù)債予以確認(rèn)。

再次強(qiáng)調(diào)這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，需要區(qū)分不需要政府付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目與需要政府付費(fèi)的其它PPP項(xiàng)目。對(duì)于前者，政府不實(shí)質(zhì)性承擔(dān)未來(lái)支付義務(wù)，確實(shí)不形成政府債務(wù)。對(duì)于后者，項(xiàng)目本身缺乏足夠的未來(lái)收入現(xiàn)金流來(lái)償還債務(wù)，政府承擔(dān)確定的未來(lái)支付義務(wù)，毫無(wú)疑問(wèn)，應(yīng)當(dāng)將其確認(rèn)為政府債務(wù)。債務(wù)金額的計(jì)量，則需要考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)等因素，通過(guò)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來(lái)明確。

有些專(zhuān)家說(shuō)，在目前的有關(guān)政策性文件中規(guī)定的“政府債務(wù)”種類(lèi)，沒(méi)有包括“PPP合同下的政府支付義務(wù)”，因此“PPP合同下的政府支付義務(wù)”不形成政府債務(wù)，這是一種“神邏輯”。只能說(shuō)明這些專(zhuān)家缺乏對(duì)“債務(wù)”的基本認(rèn)識(shí)，PPP是新生事務(wù)，部委的政策性文件與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定與修改需要一個(gè)過(guò)程，我確信有關(guān)制度性漏洞很快就會(huì)彌補(bǔ)。

如果“PPP合同的政府支付義務(wù)”不形成“政府債務(wù)”，可能造成如下嚴(yán)重后果：一是宏觀上政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)不實(shí)，造成政府總體債務(wù)規(guī)模失控，形成潛在的系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是地方政府可能過(guò)度依賴(lài)政府付費(fèi)類(lèi)PPP模式，不計(jì)成本、不計(jì)后果盲目大規(guī)模啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)；三是社會(huì)資本能否收到政府付費(fèi)存在特別高的風(fēng)險(xiǎn)。

編輯： 程彩云