摘要：作為全面性改革的PPP，摸索中前進(jìn)，行穩(wěn)致遠(yuǎn)務(wù)必規(guī)范。史部長九月講話拉開了規(guī)范季的大幕，講話中強(qiáng)調(diào)在PPP中要重運(yùn)營，但什么是真正的運(yùn)營?有維護(hù)就可以叫運(yùn)營?工程建設(shè)達(dá)標(biāo)就算物有所值和績效達(dá)成?PPP中風(fēng)險共擔(dān)的“命運(yùn)共同體”又在哪里?PPP進(jìn)入規(guī)范季以來，各界對PPP要走向規(guī)范、走向運(yùn)營、走向績效進(jìn)行了解讀，本文將嘗試從大家所忽略的產(chǎn)業(yè)視角來看中國特色PPP的發(fā)展之路，供業(yè)界參考。

PPP進(jìn)入規(guī)范季以來，各界對PPP要走向規(guī)范、走向運(yùn)營、走向績效進(jìn)行了解讀。全面掌握PPP新的政策走向，對PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用具有重要的意義。

所謂規(guī)范，比較容易理解，但什么是真正的運(yùn)營?有維護(hù)就可以叫運(yùn)營?工程建設(shè)達(dá)標(biāo)就算物有所值和績效達(dá)成?PPP中風(fēng)險共擔(dān)的“命運(yùn)共同體”又在哪里?

本文嘗試添加了大家所忽略的產(chǎn)業(yè)視角來看中國特色PPP的發(fā)展之路——僅僅守住傳統(tǒng)特許經(jīng)營之范疇很難適應(yīng)國情，需更強(qiáng)調(diào)將“長期公共服務(wù)質(zhì)量、效率提高”確定為唯一目標(biāo)，需要非運(yùn)營項目的維護(hù)部分具有轉(zhuǎn)變?yōu)榭山蛹{的“準(zhǔn)運(yùn)營”的可能和必要性，需要項目本身具有強(qiáng)壓力、強(qiáng)約束、長期性的維護(hù)績效，并與項目前端的設(shè)計、建設(shè)緊密相關(guān)，實現(xiàn)“三合一”即規(guī)劃設(shè)計、投資建設(shè)和長期運(yùn)營維護(hù)。

風(fēng)暴之下該深思PPP初心

自PPP陡然走入規(guī)范季，“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”的PPP三化風(fēng)險引起各方高度重視?！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(92號文)和《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》(192號文)等一系列規(guī)范PPP文件的出臺，在地方政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了不小的震動，也讓PPP未來的走向更撲所迷離。

實際來說，自國發(fā)〔2014〕43號文以來，PPP在我國雖處于初級階段，但已初步建立了一個較為全面的體系。更重要的是，國家層面、地方政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)都意識到，規(guī)范的PPP不僅能有效控制地方債務(wù)，還能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該回歸PPP的初心。筆者一直強(qiáng)調(diào)，PPP應(yīng)該冠以“長期”二字。第一，PPP項目本身存續(xù)期長達(dá)十年以上，如果僅是前期為了獲得一個合格的工程，通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)流程即可實現(xiàn)，所以真正實現(xiàn)物有所值就必須要拉長到十年以上的時間單位來評估;第二，公共服務(wù)是本，基礎(chǔ)設(shè)施是載體，不實現(xiàn)長期公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高，基礎(chǔ)設(shè)施很難說有何意義。

PPP作為一個以政企分離和透明化為目標(biāo)的系統(tǒng)化大型改革措施，在近幾年的快速發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問題。原因之一，就是本輪PPP發(fā)端于國發(fā)〔2014〕43號文，受制于央地、部委和所有制這三大關(guān)系的國情——PPP所背負(fù)的替代地方違規(guī)舉債模式的動機(jī)和地方政府債務(wù)剛性兌付的國情，與國際上推行PPP的出發(fā)點(diǎn)不同(詳情請點(diǎn)擊：薛濤：中國特色三大關(guān)系決定PPP國情)。

推進(jìn)PPP必須考慮我國國情，在降低地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時滿足其融資基礎(chǔ)需求，并實現(xiàn)“公共服務(wù)長期供給質(zhì)量和效率的提高”這一根本目的，是決策者與研究者應(yīng)該繼續(xù)高度重視的問題。在當(dāng)前的形勢下，結(jié)合領(lǐng)域?qū)嵭Ь唧w分析PPP項目如何優(yōu)化是當(dāng)務(wù)之急，否則很難走出“一放就亂，一收即死”的惡性循環(huán)。

市政環(huán)保PPP的四分類理論

據(jù)E20環(huán)境平臺數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計，2017年3月財政部PPP入庫環(huán)保類項目占比超過1/3，可見市政環(huán)保之于PPP的重要性(詳情請點(diǎn)擊：薛濤演講實錄： PPP萬余大數(shù)據(jù)揭秘PFI影響下水務(wù)市場大變局)。不妨來看一下，筆者一年前提出的新的市政環(huán)保PPP分類理論(如圖1所示)，這個理論雖暫未涵蓋捆綁商業(yè)要素的復(fù)合型項目，但此類項目有些接近A類項目的某些特點(diǎn)(相關(guān)文章鏈接：財政部PPP中心約稿：市政環(huán)保PPP年度盤點(diǎn) 分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)。

圖1 E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖

在圖1中，A類狹義特許經(jīng)營項目，通常是直接向非政府的最終使用者收費(fèi)，比如供水、供氣等領(lǐng)域;由社會資本承擔(dān)需求風(fēng)險是其根本特征，授予其壟斷經(jīng)營是標(biāo)配的基本屬性;授予其壟斷經(jīng)營權(quán)后，基于公共服務(wù)屬性的監(jiān)管特征和對公共利益的保障是核心，此處具有很強(qiáng)公共權(quán)益性質(zhì)的監(jiān)管，與B、C、D類項目更多基于市場買賣關(guān)系的監(jiān)管本質(zhì)完全不同。

B類政府付費(fèi)類特許經(jīng)營項目，雖然會涉及部分使用者付費(fèi)，但實際交易中屬于政府直接向社會資本方付費(fèi)的模式，如污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域。筆者更認(rèn)為它是一種專屬狹義BOT的政府付費(fèi)模式，此類項目的基本特征是社會資本并未承擔(dān)需求風(fēng)險，而是由政府方來承擔(dān)。從這點(diǎn)來看，A類和B類項目內(nèi)涵本質(zhì)上有著巨大的分別，可以說僅僅只有A類項目才具有特許經(jīng)營中“特許”和“經(jīng)營”這兩個核心概念最準(zhǔn)確的定義。

C類政府付費(fèi)PFI類項目，經(jīng)營和運(yùn)營屬性較弱，目前多僅為維護(hù)性質(zhì)，如管網(wǎng)、未含污水的黑臭水體治理等領(lǐng)域。這類項目不再使用以單價競標(biāo)和以量計價的模式，而是采用了可用性付費(fèi)的方式，隨之帶來了“工程化導(dǎo)向”(背離了上述長期服務(wù)的目的)和“負(fù)債問題”。當(dāng)前，92號文對績效捆綁建設(shè)投資的要求，顯然是針對此類項目前期的一些機(jī)制缺陷而進(jìn)行優(yōu)化。

主觀上，C類項目不夠安全(與A、B、D類項目不同，施工完成代表PFI項目責(zé)任基本完成)，因為PFI項目沒有運(yùn)營屬性，所以社會資本不具有對應(yīng)終止服務(wù)的隱性權(quán)力，社會資本與地方政府之間的粘合度遠(yuǎn)不如其他3類項目，在動機(jī)上也促成了社會資本依靠工程利潤套現(xiàn)保本的訴求。

客觀上，與傳統(tǒng)特許經(jīng)營BOT所發(fā)展的投資運(yùn)營商業(yè)模式形成鮮明對比的是，PFI項目本身沒有運(yùn)營屬性，在PFI項目中未來的維護(hù)收入在PFI全部收入的比例往往只有10%以下，社會資本無法有效積累公司健康的資產(chǎn)負(fù)債率，明股實債和高杠桿資本金融資成為社會資本承接這些大型PFI項目的客觀需求，因此這也成為92號文規(guī)范金融降杠桿等系列舉措的主要領(lǐng)域。

D類項目，本質(zhì)上更有政府購買服務(wù)的性質(zhì)，屬于短周期的輕資產(chǎn)模式(如環(huán)境監(jiān)測、環(huán)衛(wèi))，當(dāng)其因捆綁部分基礎(chǔ)設(shè)施而實現(xiàn)長期化，便適用于PPP模式。

以上4種類型中，A、B、D三類屬于典型的運(yùn)營類，理論上不是防范“工程化導(dǎo)向”的重災(zāi)區(qū)，但如果把運(yùn)營類項目設(shè)計成可用性付費(fèi)或者與實際使用量有巨大偏離的保底量，運(yùn)營屬性就有可能變異。C類PFI項目是PPP規(guī)范季的關(guān)注重點(diǎn)(詳情請點(diǎn)擊：PPP即將糾偏?史部長講話之于環(huán)保行業(yè)的幾個看點(diǎn))。

從分類再看PPP三原則的國情適用性

“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”是西方大量經(jīng)典PPP書籍所使用的詞匯，也是這一輪PPP推出時我們最常引用的三個出發(fā)點(diǎn)。但是，如果大家真正理解了中國特色的三大關(guān)系和四分類分析法，就會發(fā)現(xiàn)這些決定了我國特色PPP的基本形態(tài)，是無法與國際上標(biāo)準(zhǔn)模式進(jìn)行簡單對照的。

以解剖PPP基本概念為例，我們先來看“伙伴關(guān)系”。在前述B、C、D三類政府付費(fèi)類的項目中，作為甲乙雙方的地方政府和社會資本，本質(zhì)上是基于買賣關(guān)系，各方以此為出發(fā)點(diǎn)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卦O(shè)計交易模式和監(jiān)管細(xì)節(jié)，比基于不可捉摸的伙伴關(guān)系更容易將項目做好。

為什么這么說呢?政府及聘請的咨詢機(jī)構(gòu)作為買方，必然要尊重賣方要賺錢的事實，但錢要賺得合理、賬要算得分明、服務(wù)要匹配(由于社會資本沒有承擔(dān)需求風(fēng)險，這三類項目理論上都可以做到)，還要比自己親自操刀(傳統(tǒng)平臺模式)獲得物有所值的長期服務(wù)，來源于公眾稅費(fèi)的財政支出必須要實現(xiàn)采購公共服務(wù)所對應(yīng)的長期績效。

在這三類項目中，某些領(lǐng)域被誤讀為“壟斷授予”，其實只是買賣雙方鎖定了交易關(guān)系。筆者以為，買賣關(guān)系比伙伴關(guān)系更能體現(xiàn)這三類項目中雙方“合作”的本質(zhì)，以此為出發(fā)點(diǎn)嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)計交易和監(jiān)管模式既符合我國國情，也不容易出現(xiàn)政府嫌社會資本投機(jī)、社會資本嫌政府缺乏誠信的雙輸局面。

類似地，PPP經(jīng)典理論中建立伙伴關(guān)系的特征表現(xiàn)就是“合資合股”，但其在這三類政府付費(fèi)項目中發(fā)揮的作用并不明顯，而政府有限的出資占股主要是為了發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管的作用。實際上，基于政府付費(fèi)的主動性優(yōu)勢，采取傳統(tǒng)的特許經(jīng)營外部監(jiān)管模式也能實現(xiàn)。

我們再來看“利益共享”。合資合股中無論分紅與否，往往很難在政府付費(fèi)類項目中確定為實現(xiàn)了利益共享。因為以政府支付為收費(fèi)核心的B、C、D三類項目中，由于需求風(fēng)險總體可控，財務(wù)測算相對精確，即便采取了合資模式，股東不分紅可被認(rèn)為是對其的財政補(bǔ)貼，而股東分紅從財務(wù)角度來看，政府獲得的紅利實際上還是來源于財政，所以并無收益分享的實際意義。另外，對于某些C類項目，以伙伴關(guān)系為名訴求政府相當(dāng)比例的參股，反而變成了某些施工類社會資本降低自身資本金比例、以更易于實現(xiàn)工程利潤退出的手段。

當(dāng)然，從廣義來看，可以把地方政府積極為社會資本爭取更好的相關(guān)優(yōu)惠政策以及后端附產(chǎn)品資源化收益作為一種“伙伴關(guān)系”，也可以把來自這兩方面乃至社會資本的自身技術(shù)進(jìn)步所帶來的超額利潤進(jìn)行平抑作為“利益共享”。筆者認(rèn)為上述要素在B、C、D類項目機(jī)制設(shè)計中的重要性相對較低，對超額利潤的過度平抑甚至?xí)碛羞`“激勵相容”原則的惰性問題。

真正需要建立伙伴關(guān)系和利益共享機(jī)制的，也能實現(xiàn)股權(quán)合作最大化的，主要是A類使用者付費(fèi)的項目，包括類似的捆綁商業(yè)開發(fā)因素的復(fù)合類項目。它們有一個核心的共同特征，就是社會資本擁有相應(yīng)壟斷權(quán)，且需要面對需求風(fēng)險。所以，區(qū)別于不應(yīng)作為PPP項目實施的純商業(yè)競爭領(lǐng)域，作為公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府有托底的最終責(zé)任，政府作為伙伴應(yīng)該積極輔助社會資本開源節(jié)流、降低財政補(bǔ)貼支出或者百姓負(fù)擔(dān)。實現(xiàn)這一目的，地方政府需要積極與社會資本一起面對不確定的需求風(fēng)險，真正稱為“婚姻”的伙伴關(guān)系也就確定了，降低財政補(bǔ)貼可視為地方政府獲得的利益共享。

另一種伙伴關(guān)系就是以促成有效資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為要務(wù)，雙方共同注入各自資源各展所長，爭取配比最佳的基礎(chǔ)公共服務(wù)所帶來的城市發(fā)展、商業(yè)開發(fā)收入或稅收收益，股權(quán)合作和對應(yīng)比例的收益分紅在這個邏輯里則更為順暢。與之對應(yīng)，在A類和捆綁商業(yè)開發(fā)因素的復(fù)合類PPP領(lǐng)域，才會有第三個要素“風(fēng)險共擔(dān)”原則的存在，而在以政府購買(付費(fèi))的B、C、D領(lǐng)域，其實主要是風(fēng)險分擔(dān)。

我們最后來看“風(fēng)險共擔(dān)”。那么，到底用風(fēng)險共擔(dān)還是風(fēng)險分擔(dān)來描述PPP更為合適呢?A類特許經(jīng)營(含復(fù)合項目)本質(zhì)上就是社會資本承擔(dān)“需求風(fēng)險”，但出于前文所述為得到公共利益的基本保障，“風(fēng)險共擔(dān)”便應(yīng)運(yùn)而生，共擔(dān)的是不確定的需求風(fēng)險。與風(fēng)險共擔(dān)對應(yīng)的是利益共享，實現(xiàn)地方政府側(cè)的降低財政補(bǔ)貼、百姓支付負(fù)擔(dān)或增加商業(yè)屬性的捆綁經(jīng)營開發(fā)收益。

風(fēng)險共擔(dān)的背后是雙方各自注入資源、發(fā)揮所長的合作，正如市場需求風(fēng)險無法完全預(yù)計一樣，很多資源投入細(xì)節(jié)也未必在簽約時能夠完全準(zhǔn)確約定。在這類項目中，由于邊界條件和未來狀況較為模糊，為達(dá)共同目的所構(gòu)建的合作關(guān)系，能夠更準(zhǔn)確地匹配PPP婚姻論的狀態(tài)，因此也與經(jīng)典PPP理論內(nèi)涵的三原則一脈相承。

而絕大部分政府購買類PPP如B、C、D類項目，不存在“需求風(fēng)險”需要共擔(dān)的情形，在B、D類運(yùn)營屬性強(qiáng)的項目中，社會資本承擔(dān)項目實際運(yùn)營效果的風(fēng)險。基于此，“保底量”設(shè)置不等同于固定回報，而是對最低需求風(fēng)險的制度安排，運(yùn)營類項目的績效考核相對容易達(dá)成，這也是PPP目前推進(jìn)中總體良好的領(lǐng)域。

相對于前文所述的適用受限的風(fēng)險共擔(dān)，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制倒是PPP實施方案編制中最有價值的著眼點(diǎn)。巴曙松先生曾說過，風(fēng)險分擔(dān)的設(shè)計“其目的不是為了把政府的風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去，而是通過這樣的機(jī)制實現(xiàn)風(fēng)險的有效管控?！币獙崿F(xiàn)對風(fēng)險的有效管控，在風(fēng)險分配中的重要依據(jù)是由相對最有能力的一方來承擔(dān)某項風(fēng)險，以及政府對公共服務(wù)產(chǎn)出效果的有效把控，即筆者所說PPP唯一指標(biāo)是長期運(yùn)營績效。

實際上，對于存在不可預(yù)知需求風(fēng)險的A類PPP設(shè)計，由于風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計無法窮盡，風(fēng)險共擔(dān)的設(shè)計一定會存在。而B、C、D三類政府購買的PPP項目中，理論上筆者看到的風(fēng)險共擔(dān)其實都是未完成足夠設(shè)計的風(fēng)險分擔(dān)。

從產(chǎn)業(yè)視角看PPP1.0時代的成功

PPP的內(nèi)核，除了我們所熟知的政企界面清晰、政府信息公開以外，培養(yǎng)高效能的產(chǎn)業(yè)主體是PPP實現(xiàn)公共服務(wù)長期供給效率提高的必要載體?？傮w而言，PPP帶來的正外部性效益應(yīng)歸納為3個維度：民眾、政府獲得長期的、更好的服務(wù);促進(jìn)小政府、大社會透明治理系統(tǒng)的構(gòu)建;促進(jìn)專業(yè)運(yùn)營商和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從2004年特許經(jīng)營到國發(fā)〔2014〕43號文之前，可稱為PPP1.0時代，由住建部啟動的部分政府公共服務(wù)外部化，打破了中國2000多個市縣公共服務(wù)地域分割化、碎片化的局面。國發(fā)〔2014〕60號文所提到的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?；\(yùn)營，在1.0時代實現(xiàn)了一部分，培養(yǎng)了目前占據(jù)國內(nèi)環(huán)保類上市公司80%市值的產(chǎn)業(yè)主體。這些企業(yè)具備人才、資金、技術(shù)集成、品牌等綜合實力，其發(fā)展壯大帶來了基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)?；\(yùn)營，體現(xiàn)了行業(yè)集中度的初步提升，代表著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的初步成熟，也是實現(xiàn)PPP目標(biāo)落地的重要載體。

據(jù)E20研究院統(tǒng)計，截至2016年底，我國污水處理的市場化運(yùn)營比例達(dá)到49%。在市場化項目中，污水處理項目主要以BOT、TOT投資運(yùn)營服務(wù)模式為主，BOT占比47%，TOT占比27%，托管運(yùn)營占比16%。

值得注意的是，這些公司是按“運(yùn)營屬性要求”來參與PPP和構(gòu)建自己公司發(fā)展戰(zhàn)略、資源分配和能力建設(shè)的。傳統(tǒng)特許經(jīng)營項目所蘊(yùn)含的、天然的強(qiáng)運(yùn)營屬性帶來了產(chǎn)業(yè)主體的功能定位和發(fā)展路徑，也由此產(chǎn)生了PPP1.0未被充分評估的正溢出效應(yīng)。多個企業(yè)個體的發(fā)展促進(jìn)了整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而整個產(chǎn)業(yè)的提升也為公眾和政府帶來了更好的服務(wù)。在傳統(tǒng)運(yùn)營項目中，控股并表是顯而易見的需求，運(yùn)營控制是企業(yè)實現(xiàn)利潤保障的基本路徑，游戲規(guī)則的設(shè)計相對較好地兼容了企業(yè)逐利的目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)能力的提升、監(jiān)管效果的達(dá)成和公共服務(wù)效率的長期提高。

但是，進(jìn)入PPP2.0時代的PFI模式，即以工程公司領(lǐng)銜、以工程導(dǎo)向為主的階段后(補(bǔ)充：從圖4社會資本參以及參與項目的類型可以看出)，并不能顯而易見達(dá)到這個目標(biāo)。因為工程公司重在短期工程利益，很難培養(yǎng)可持續(xù)的企業(yè)核心競爭力，對整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也缺乏促進(jìn)作用。在某些項目里，高杠桿的資本金、龐大的聯(lián)合體陣營、以簡單的劃分工程標(biāo)段來區(qū)分聯(lián)合體主要成員的分工、不知道并到哪里的報表、占比很低的維護(hù)費(fèi)用比例甚至是由小小的聯(lián)合體成員來承擔(dān)“運(yùn)營”任務(wù)，這種對追逐工程利潤的短視行為對整個行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是損害的，更是把PPP這本經(jīng)念歪了。

在PPP進(jìn)入規(guī)范季的當(dāng)下，除做好相關(guān)的流程規(guī)范、嚴(yán)守財政承受能力10%的紅線，以及強(qiáng)化信息公開這些極具正面意義的改革方向外，對C類PFI項目的優(yōu)化方向關(guān)乎本輪PPP改革能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

需要指出的是，依據(jù)工程造價下浮率、工程造價決算的控制力和虛擬計算的投資節(jié)省比例來表現(xiàn)PPP的物有所值，筆者對此是持懷疑態(tài)度的，這也是筆者堅持認(rèn)為僅獲得一個合格的工程并不等同于合格PPP的原因所在，且如果只要求合格的工程，通過施工招標(biāo)即可實現(xiàn)。實操中，融資成本的提高和對暗藏工程利潤的不易控制，都會使所獲得的工程很有可能比政府自建更昂貴，進(jìn)而偏離PPP的物有所值原則。

但也應(yīng)該看到，對于某些“復(fù)雜”的非運(yùn)營項目，政府主導(dǎo)建設(shè)和維護(hù)項目長期效果打水漂的情況在過去幾十年間并不少見，公建公營投資浪費(fèi)的損失即便偶發(fā)，也會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于試圖通過PPP節(jié)省融資成本以及后端工程招標(biāo)低價競爭帶來的成本節(jié)約。即便把維護(hù)和績效考核捆綁，如果允許把所有類型的非運(yùn)營的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求都做成PFI項目，其中很多類型也很難做到物有所值。

對此，92號文對績效捆綁改革提供了一個基本路徑，但路徑實現(xiàn)的前提還要達(dá)成一個新的共識，即所選擇的項目所捆綁的績效本身應(yīng)是政府自己投資建設(shè)和維護(hù)難以實現(xiàn)的，否則簡單維護(hù)即可達(dá)標(biāo)的項目必然會出現(xiàn)工程化的趨勢，即便是所謂的績效標(biāo)準(zhǔn)具體化、精細(xì)化、數(shù)量化也難改項目本身“重建設(shè)輕運(yùn)營”的本質(zhì)，難掩政府過度追求融資、社會資本垂涎工程利潤的本質(zhì)。在筆者看來，只有長期運(yùn)營績效壓力較大，再加上績效捆綁按效付費(fèi)，才可能出現(xiàn)此類非運(yùn)營項目中的“準(zhǔn)運(yùn)營化”，并由此發(fā)揮區(qū)別于工程內(nèi)涵的專業(yè)運(yùn)營商的作用(甚至由于金融機(jī)構(gòu)會偏向選擇運(yùn)營績效壓力小簡單維護(hù)可達(dá)標(biāo)的項目類型，導(dǎo)致PFI類型選擇中的劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象)。

PFI項目的典型特征是有一個易檢驗的、以效果為導(dǎo)向的、核心績效考核目標(biāo)，而要長期實現(xiàn)這一目標(biāo)，整個項目周期必須做到“三合一”。例如：“水十條”中涉及黑臭水體整治和具有清晰所屬河道斷面考核目標(biāo)的水環(huán)境綜合整治;再如具有污染物實際削減量考核的廠網(wǎng)一體化和村鎮(zhèn)污水治理。

社會資本參與PFI項目，要想達(dá)到績效考核的要求，必然面臨自身相關(guān)能力的構(gòu)建，以此實現(xiàn)一個長期可持續(xù)競爭力的提升，這是PFI項目由維護(hù)屬性轉(zhuǎn)向“準(zhǔn)運(yùn)營”屬性的基礎(chǔ)。當(dāng)PFI項目具備“準(zhǔn)運(yùn)營”屬性時，就會對產(chǎn)業(yè)升級產(chǎn)生正外部性效益，反過來又可以有效保障PPP目標(biāo)的實現(xiàn)。

筆者還觀察到，為了修改項目達(dá)到規(guī)范里強(qiáng)調(diào)的“運(yùn)營”屬性及績效捆綁要求，不少地方將毫無關(guān)聯(lián)的運(yùn)營類項目甚至商業(yè)類項目打捆在一些大型PFI項目中，這么做與規(guī)范PPP本質(zhì)的目標(biāo)背道而馳。

什么是該做的PPP?

筆者曾為PPP總結(jié)了3句話，“好認(rèn)真地做PPP，認(rèn)真做好的PPP，認(rèn)真把PPP做好”。

好認(rèn)真地做PPP。各方對PPP的優(yōu)點(diǎn)和缺陷都需要有充分認(rèn)識，并要有呵護(hù)PPP和與之健康可持續(xù)發(fā)展的積極態(tài)度。最重要的是，國家層面對于PPP的頂層設(shè)計要以防止地方政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)的行為異化作為重要著眼點(diǎn)。對于地方政府而言，不能只為融資，更要注重公共服務(wù)效率的提升，在項目的必要性和可行性上服從公眾需求而非政績考慮。對企業(yè)而言，應(yīng)該向“運(yùn)營”或者“準(zhǔn)運(yùn)營”轉(zhuǎn)型，從賺工程快錢到細(xì)水長流賺合理的、運(yùn)營的錢。對金融機(jī)構(gòu)而言，識別符合前述要求注重運(yùn)營轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀社會資本是他們參與PPP的最重要的抓手。

認(rèn)真做好的PPP。什么是該做的PPP項目?筆者認(rèn)為，A、B、D類項目都可以做，但要注重核心邊界和機(jī)制設(shè)計。而C類PFI項目則應(yīng)該聚焦在長期維護(hù)績效難以簡單達(dá)成的“復(fù)雜”項目上，這類項目的數(shù)量、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、績效標(biāo)準(zhǔn)和按效付費(fèi)機(jī)制應(yīng)成為PPP規(guī)范的重點(diǎn)。

認(rèn)真把PPP做好。在PPP新背景下，應(yīng)抓住PPP的唯一目標(biāo)即長期公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高這一主線。包括三方面：

1)在運(yùn)營類和復(fù)合商業(yè)類項目中做好機(jī)制設(shè)計提高長期績效，對直接向非政府的使用者收費(fèi)的PPP項目，要在注重公眾利益保障監(jiān)管和尊重社會資本利潤中追求平衡，加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計以達(dá)到各展所長、優(yōu)勢互補(bǔ)及降低需求風(fēng)險的目的，并在股權(quán)合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。

2)對政府為付費(fèi)主體的運(yùn)營類項目，則要關(guān)注績效持續(xù)監(jiān)管和鼓勵對方提高效率之間的平衡，注重政府配套責(zé)任的落實，以及合理分配的風(fēng)險分擔(dān)。

3)在非運(yùn)營類項目中，要篩選出具有長期維護(hù)壓力，能夠?qū)崿F(xiàn)捆綁實質(zhì)績效的項目來推進(jìn)PFI模式，這類項目應(yīng)滿足“三合一”的高強(qiáng)度統(tǒng)一屬性，否則可能因為違背了PPP的內(nèi)在規(guī)則而無法實現(xiàn)PPP的基本目標(biāo)。

在筆者看來，PPP要避免融資導(dǎo)向和工程導(dǎo)向，回歸公共服務(wù)的本源。長期穩(wěn)定、質(zhì)量可靠的運(yùn)營才是公共服務(wù)質(zhì)量高效供給的標(biāo)志，是對PPP初心最好的遵循。

原文刊載于環(huán)保部主管的《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》雜志2018年3月第219-220期，原標(biāo)題為《PPP要做到風(fēng)險共擔(dān)和真運(yùn)營》，本公號略作改動。

相關(guān)文章鏈接：

E20研究院薛濤、湯明旺：PPP規(guī)范時代，做真運(yùn)營、做實績效是核心

財政部PPP中心約稿薛濤：全面污水垃圾PPP萬億空間和優(yōu)化建議

編輯： 程彩云