嚴格意義上來說，通過地方融資平臺這個獨立法人借的債不是地方債務，理論上地方政府是可以撒手不管的。如果任由這種情況出現(xiàn)，銀行壞賬必然會陡然上升，金融系統(tǒng)勢必會動蕩不已。這種系統(tǒng)性的風險是中央政府不愿意看到的。因此，為了解決這個問題，中央政府在2014年10月份出臺了地方政府債務管理的綱領性文件：《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(【2014】43號文)。文件的主要意思就是你們以前借的債我認了，但下不為例、以后不許這么干了。同時，中央政府修改了《預算法》，正式地把舉債的權(quán)力下放到省級政府，算是在事權(quán)和財權(quán)的平衡上略微向地方做了點讓步。自此以后，理論上，地方債務只有一種形式，就是省級政府向債券市場舉借的地方政府債。

地方債的規(guī)模

目前地方債全部是省級地方政府通過債券市場發(fā)行的，而且主動承擔償還責任，這就是所謂的自發(fā)自還。這些地方債包括兩個用途：一是置換，二是新增。

置換，就是借新還舊。地方政府在2013-2014年集中統(tǒng)計上報了政府債務的存量數(shù)據(jù)，這些存量債務隨著時間的推移會逐漸到期，需要還本付息，然而地方政府財力有限、無力承擔，怎么辦呢?那就只能置換、借新還舊了。通過發(fā)行新的地方債來還老的地方債，債務問題就可以得到暫時的緩解。除了緩解還債壓力以外，置換可以將地方政府這個實體從幕后推向臺前，用省級政府的信用顯著地降低融資成本。以前市場對地方融資平臺的身份有疑慮，利率參照企業(yè)的標準，因而地方政府前些年的融資成本在8%左右、甚至高達10%。而國債的利率長期保持在3%左右?，F(xiàn)在省級政府直接發(fā)債，利率比國債利率稍高，在3.8%左右。

新增，是地方政府為了建設需要新增的債務。為了降低地方政府的債務風險，新增債務數(shù)量每年由財政部下發(fā)給地方、是嚴格控制的。新增債主要用于土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費公路、水利建設、學校建設、環(huán)境保護等基建項目，重點支持鄉(xiāng)村振興、粵港澳大灣區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等重大戰(zhàn)略。

1995年起開始實行的《預算法》規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。地方債的“禁止條令”持續(xù)到2009年。為了應對2008年的國際金融危機，破解地方政府融資難題，2009年3月全國“兩會”政府工作報告中提出安排發(fā)行地方政府債券2000億元，以期部分緩解4萬億投資計劃中地方政府的配套資金壓力。自此，“禁止條令”得以放開，地方政府債券之門開啟。

放開之初的發(fā)債批準額度相對較低，2009-2011年，全國人大批準的地方債發(fā)行額度均為每年2000億元。隨著地方政府融資需求的日益擴張，2012、2013和2014年的批準額度得以增加，分別達到每年2500、3500和4000億元。

隨著2014年預算法修正以及國發(fā)【2014】43號文出臺，2015年以來的地方政府債券發(fā)行規(guī)模大幅上升。截至到2018年9月底，地方債的存量是18萬億、共4015只。地方債的平均剩余年限是4.6年。

另外，多地政府在2013年上報審計結(jié)果時，為了賬面好看，將很大一部分債務排除在政府性債務之外，使之成為不受中央監(jiān)管的隱性債務。隱性債務的一部分是城投債。據(jù)Wind估計，截至到9月底，城投債存量是7.36萬億。除了城投債以外， 地方政府的隱性債務還包括：社會保障資金缺口、農(nóng)村社會保障缺口、國有企業(yè)的虧損、對金融機構(gòu)的緊急救助、公共投資項目的支出甚至農(nóng)民工被拖欠的工資等等。這部分隱性債務據(jù)有的學者估計在15萬億左右。但是由于沒有確切和詳細的數(shù)據(jù)，本文暫不考慮除城投債外的隱性債務。

圖表 2：地方債債務存量及其期限分布

俗話說得好，“欠債還錢。”到今年年底，所有的債務置換將全部完成。由高成本的城投債換成了低成本的地方債，此舉為地方政府節(jié)約了一大筆利息支出。盡管如此，由于地方債在未來5年集中到期，地方政府未來幾年的還債壓力還是很大。

接下來我們估算未來5年地方政府需要承擔的地方債償還壓力。為此我們作了如下四個假設：一是地方財政收入和地方債務總額都按照2017年地方財政收入的增速4.85%增長;二是城投債到期后不再發(fā)行新的城投債;三是新發(fā)行的和現(xiàn)有的地方債的到期期限分布是一樣的;最后是地方債和城投債分別采用各自的平均利率3.8%和8%。

估算地方政府在2019-2023年間每一年須償還地方債務本息金額的過程分為五步。第一步，按照現(xiàn)存地方債和城投債的到期期限計算這兩者在每一年到期的金額、也即每一年需要償還的現(xiàn)存地方債和城投債本金，同時得到現(xiàn)存地方債務在每一年末的未到期金額。第二步，假定年增長率為4.85%，計算地方債務在每一年末的存量余額。第三步，在每年年末，地方債務存量余額減去現(xiàn)存地方債務未到期金額，即為該年新增地方債的金額。而新增地方債的發(fā)行期限結(jié)構(gòu)和現(xiàn)存地方債的發(fā)行期限結(jié)構(gòu)是一樣的，從而計算得到2019-2023年間新發(fā)行地方債在每一年的到期金額、也即需要償還的新發(fā)行地方債本金。第四步是計算每一年需要償還的利息。地方債和城投債的利率分別是3.8%與8%，兩者存量余額的年初值與年末值的平均值作為本金，計算得到每年需要支付的地方債利息和城投債利息。最后，將每年地方債和城投債的到期本金和需要償還的利息加總，即是地方政府需要償還的地方債務本息。

從估算結(jié)果可以看出，2021、2023年將是地方政府還債壓力最大的時候。在2021年，地方政府需要還本付息5.62萬億，占地方財政收入的51%。也就是說，地方政府需要拿出一半的財政收入來償還地方債務。對于財政收入只夠支付日?！安衩子望}”開支的地方政府來說，如何才能夠支付償還如此巨額的債務本息呢?2023年的情形也是類似的。單就利息來說，城投債逐步被置換成地方債確實為地方政府節(jié)省了很大一筆利息支出，但地方政府每年需要支付的利息也在1.4萬億左右，大約占地方財政收入的13%。對于很多地方政府來說，不要說償還本金了，利息都不一定負擔得起。

編輯： 趙凡