(三)平臺公司有能力參與PPP項目

平臺公司經(jīng)過多年的發(fā)展，人員穩(wěn)定、業(yè)務(wù)熟練，尤其是大項目經(jīng)驗豐富，具有完成重大工程項目建設(shè)的能力。

另外，平臺公司擁有土地等資產(chǎn)，具有政府背景，資信等級一般較高，其融資成本較民企低，具有低成本資金優(yōu)勢。

因此，平臺公司轉(zhuǎn)型后以社會資本的身份參與PPP項目，具有項目經(jīng)驗、資金成本等方面的優(yōu)勢，具備一定的市場競爭力。

五、改革方案探討

(一)改革思路及實施方案

按照“先政府后平臺、先債務(wù)后項目、先存量后增量”的思路，并堅持“分類實施”的原則，推動平臺公司改革。

1、先政府，后平臺

首先政府提高對PPP的認(rèn)識，充分認(rèn)識PPP對轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。劃清政府與市場的界限，改革基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方式。對有一定收益和現(xiàn)金流的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項目，優(yōu)先采用PPP方式，吸引社會資本參與，充分利用社會資本管理、資金和技術(shù)等優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，為平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展提供學(xué)習(xí)對象。

然后對平臺公司進(jìn)行法人治理體系改革。平臺公司一般只是在形式上具有法人實體，但公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全，董事長、總經(jīng)理等主要管理人員多為公務(wù)員兼任或事業(yè)編制人員。建議以建立現(xiàn)代企業(yè)為目標(biāo)，根據(jù)公司法等要求，逐步建立健全企業(yè)董事會、監(jiān)事會和總經(jīng)理等法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換職工身份，現(xiàn)任公務(wù)人員退出管理階層，實現(xiàn)管理人員職業(yè)化，理順和業(yè)務(wù)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門的關(guān)系。

2、先債務(wù)、后項目

先對平臺公司自身債務(wù)進(jìn)行處理。根據(jù)國發(fā)19號文和財預(yù)412號文的要求，對平臺公司債務(wù)進(jìn)行分類處理。因承擔(dān)公益性項目建設(shè)運營舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)，劃為政府債務(wù);因承擔(dān)公益性項目建設(shè)運營舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)及因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)運營舉借的債務(wù)，劃為企業(yè)債務(wù)，由平臺公司負(fù)責(zé)償還。

債務(wù)劃分后，再考慮用PPP模式對不同的債務(wù)進(jìn)行處理，或由平臺公司參與PPP項目。

3、先存量、后增量

先對平臺公司存量項目進(jìn)行處理，以解決貸款到期問題。通過出售產(chǎn)權(quán)、租賃等方式，推動平臺公司已建成，或者在建項目與社會資本投資者開展合作，交由項目公司建設(shè)和經(jīng)營，平臺公司收回投資后優(yōu)先還本付息。通過在存量項目中與社會資本的合作，逐步摸索改革經(jīng)驗。待對PPP模式操作成熟后，再以新項目進(jìn)行合作，或者以社會資本的身份參與項目。

4、分類實施

綜合平臺公司具有較強(qiáng)的綜合實力，重大項目經(jīng)驗豐富，與政府關(guān)系最密切，應(yīng)優(yōu)先考慮兩種方式參與項目，一是以政府出資代表的身份，入股項目公司，代表政府對項目進(jìn)行把控，維護(hù)公共利益;二是以社會資本的身份與政府合作大型項目，對項目進(jìn)行整體操盤。

行業(yè)平臺公司，一般具有特定行業(yè)項目的運營經(jīng)驗，其運營的項目一般具有經(jīng)營性。對其存量項目，可委托社會資本運營，或者引入社會資本入股，共同經(jīng)營。對政府新建項目，專業(yè)平臺公司可與政府合作，或受社會資本委托參與項目運營。

園區(qū)平臺公司在園區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中起到開路先鋒的作用，對其改革可暫緩到園區(qū)發(fā)展基本穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施基本完善后再進(jìn)行。改革方案可參照綜合性平臺公司實施，操盤項目整體開發(fā)或作為政府出資代表入股項目公司。

空殼型平臺公司情況復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)具體情況確定改革方案。

(二)平臺公司參與PPP項目的方式

1、作為社會資本與政府進(jìn)行合作

平臺公司作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作的項目。此時需要實現(xiàn)平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)。其已承擔(dān)的地方政府債務(wù)，應(yīng)納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。

2、作為政府方出資代表參股項目公司

政府指定平臺公司作為政府方出資代表參股項目公司。此時地方融資平臺公司既作為政府方的出資代表在項目公司中行使股東權(quán)利，又作為項目公司股東之一參與到項目公司的日常運營及利潤分配。在項目公司層面進(jìn)行平臺公司與社會資本的合作，既有利于平臺公司向社會資本學(xué)習(xí)，積累市場化運營經(jīng)驗，又可將合作失敗的風(fēng)險控制在項目公司層面，與平臺公司母體隔離，不至于危及平臺公司整體。

對于項目建設(shè)也有眾多優(yōu)勢。一是平臺公司在項目前期工作及工程建設(shè)管理方面經(jīng)驗較為豐富，由其協(xié)助項目實施機(jī)構(gòu)開展前期工作，有利于推動PPP項目進(jìn)展。二是平臺公司作為項目公司股東方，可以參與項目公司的日常經(jīng)營及決策，有利于增強(qiáng)政府方對于項目公司的把控力度，有效地約束社會資本的行為。因此，該種參與方案容易獲得政府支持，減少改革阻力。

六、結(jié)語

中央、國務(wù)院多次發(fā)文要求對平臺公司進(jìn)行改革，但其問題由來已久，債務(wù)規(guī)模普遍較大，利益關(guān)系盤根錯節(jié)，對城市建設(shè)、政績積累具有重要作用，因此其改革推動緩慢。本文提出用PPP模式推動平臺公司改革的思路，希望能為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家的改革工作提供思路借鑒。

作者簡介：

袁政，畢業(yè)于中國科學(xué)院，現(xiàn)為天津國際工程咨詢公司PPP中心主任助理。工作專業(yè)于PPP、降低平臺公司債務(wù)、工程咨詢領(lǐng)域。參與了《西氣東輸三線閩粵支干線廣東段社會穩(wěn)定風(fēng)險評估》、《薊縣上倉污水處理廠特許經(jīng)營項目》、《彭州市污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目投資可行性分析》等五十多項工程的咨詢工作。深入研究業(yè)務(wù)，發(fā)表了多篇專業(yè)論文，獲得2016年中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會理論研究征文二等獎、2016年中國監(jiān)理協(xié)會理論研究征文二等獎。

主持完成《PPP工作程序及示意圖研究》、《非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項目如何吸引社會資本參與》、《以PPP模式推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給側(cè)改革存在的困難和對策建議》、《公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式研究》等研究課題。參與多項政策文件的起草論證工作。作為天津市財政局PPP專家，參與項目評審等工作。為推動PPP改革工作做出了貢獻(xiàn)。

編輯：程彩云