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政府、企業(yè)、專家三方對話:揭秘財政部十大水務(wù)PPP示范案例

時間:2017-08-31 11:39

來源:中國水網(wǎng)

作者:李曉佳

評論(

王家卓參與了整個案例項(xiàng)目的評審工作,他認(rèn)為,其中有很多典型項(xiàng)目,值得推廣和學(xué)習(xí)。

如貴州貴陽市南明河水環(huán)境綜合整治二期PPP項(xiàng)目、廣西南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理PPP項(xiàng)目。習(xí)總書記曾親自視察過那考河項(xiàng)目的治理成果,總書記也給予了很高的評價。

山東臨沂市中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程河道治理PPP項(xiàng)目也是比較有代表性的黑臭水體治理項(xiàng)目,目前全國確定有2100個黑臭水體,今年有36個城市將要驗(yàn)收、考核,有些城市進(jìn)展比較好,做了很多工作,但仍然有一些城市進(jìn)展比較緩慢。這個PPP項(xiàng)目會給我們推進(jìn)黑臭水體治理的PPP項(xiàng)目帶來一定的啟發(fā)。

過去我國污水處理廠的PPP項(xiàng)目比較多。但是現(xiàn)在一個基本的共識,是要推動廠網(wǎng)一體化的PPP項(xiàng)目。福建龍巖市四個縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目就是這種項(xiàng)目的代表,所以也非常值得關(guān)注。

在財政部、建設(shè)部和水利部的的大力支持和推動下,全國已經(jīng)推出了兩批海綿城市試點(diǎn),第一批16個城市,第二14個城市。該示范項(xiàng)目案例選編中包括了兩個海綿城市項(xiàng)目——江蘇鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目、安徽池州市海綿城市建設(shè)清溪河流域水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目,鎮(zhèn)江、池州都是第一批海綿城市試點(diǎn)城市,這兩個項(xiàng)目在海綿城市PPP項(xiàng)目中也比較有代表性。

海綿城市做了兩年多,取得了一些成績,但是社會也有一些不同的聲音,王家卓認(rèn)為,這也很正常,一個新理念的落實(shí),畢竟還需要一定的時間。海綿城市實(shí)際上是治理方式和理念的轉(zhuǎn)變。2015年國辦發(fā)75號文件說的很清楚,海綿城市建設(shè)就是要實(shí)現(xiàn) “小雨不積水,大雨不內(nèi)澇,水體不黑臭,熱島有緩解?!笨梢钥闯?,海綿城市的績效要求是非常明確的, 其主要目標(biāo)就是要解決我國當(dāng)前人民群眾反響特別強(qiáng)烈的城市內(nèi)澇和水體黑臭的問題。

全國除了30個試點(diǎn)城市,還有90個省級試點(diǎn)城市。到2020年,我國城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到海綿城市建設(shè)的目標(biāo)要求;到2030年,城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。這個任務(wù)還很艱巨。目前大部分城市都已經(jīng)編制完成了海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃。以規(guī)劃作為引領(lǐng),由施工企業(yè)、制造企業(yè)+技術(shù)企業(yè)+金融資本,實(shí)行總承包的形式,按照PPP模式,推動海綿城市建設(shè),最終實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)澇問題和水體黑臭問題的治理,也正是2015年國辦發(fā)75號文件的要求。從這個角度來講,鎮(zhèn)江和池州的海綿城市PPP項(xiàng)目都是非常有借鑒意義的。

財稅類專家:PPP項(xiàng)目風(fēng)險是項(xiàng)目評審中關(guān)注的重點(diǎn)之一

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上海市財政局主任科員 紀(jì)鑫華

對于地方政府,以及財政部門而言,能夠切實(shí)感覺到,PPP項(xiàng)目對項(xiàng)目全生命周期的效率和政府管理帶來的好處。“在PPP項(xiàng)目中,要特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是全生命周期。”紀(jì)鑫華指出,參與本次項(xiàng)目案例選編的編輯工作,財政部以及其他相關(guān)專家都比較關(guān)注PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的風(fēng)險分配,以及相應(yīng)的的政府各類承諾和責(zé)任。

他認(rèn)為,怎樣在全生命周期中把控政府的相關(guān)承諾,以及這些承諾所帶來的財政風(fēng)險是非常核心的要點(diǎn)。

首先是政府的顯性承諾,比如包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼等在內(nèi)的政府直接支付義務(wù)。其次,是隱性承諾,尤其是基于風(fēng)險分配方案下政府所承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險的支付責(zé)任不容易測算,也非常隱蔽。甚至有一些咨詢機(jī)構(gòu)為了迎合地方政府,可能會在風(fēng)險中做一些不恰當(dāng)?shù)呢?zé)任轉(zhuǎn)移和分配。在本書的案例評選過程中,非常注重政府在PPP項(xiàng)目中,是否做出了適當(dāng)?shù)某兄Z,是否進(jìn)行了恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險轉(zhuǎn)移等。

從這個角度而言,此次入選的十個項(xiàng)目,基本都很好的體現(xiàn)了行業(yè)資本和社會資本的優(yōu)勢,把不確定性降到了較低水平。紀(jì)鑫華指出,在PPP項(xiàng)目全生命周期中,政府的承諾及其帶來的政府義務(wù)和責(zé)任,必須在財政可承受能力范圍內(nèi)。

隨著項(xiàng)目的落地,有一些項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營階段,稅收問題成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。結(jié)合這次案例的編寫,紀(jì)鑫華也針對性的調(diào)研了四十多個項(xiàng)目的稅收情況。結(jié)果顯示,不同階段的項(xiàng)目、不同地區(qū)的項(xiàng)目公司,提交的調(diào)研問卷情況差異很大。四分之三以上的企業(yè)反應(yīng),他們就項(xiàng)目的稅收情況尚未與稅務(wù)局進(jìn)行溝通、或是溝通效果并不理想。水務(wù)ppp項(xiàng)目中企業(yè)到底應(yīng)該交哪些稅、稅收優(yōu)惠政策的適用情況等,目前各地?zé)o論是社會資本還是稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒有達(dá)成普遍的共識。

這也是目前做水務(wù)PPP項(xiàng)目比較欠缺的方面。如何通過適當(dāng)?shù)亩愂瞻才藕突I劃,降低項(xiàng)目社會總成本,也將會是水務(wù)PPP項(xiàng)目關(guān)注的重點(diǎn)。

法律類專家:風(fēng)險識別和風(fēng)險閉合的舉措非常關(guān)鍵

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北京市中倫(上海)律師事務(wù)所合伙人、國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫專家周蘭萍

周蘭萍認(rèn)為,在示范項(xiàng)目案例選擇過程中,從法律的角度,首要要求就是要合規(guī),要在在合法合規(guī)基礎(chǔ)上做到好中選優(yōu)。

周蘭萍指出,通過本次案例評審,從法律角度看,目前水務(wù)PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過程中,有一些問題需要注意。

首先,很多項(xiàng)目會關(guān)系到建設(shè)工程,所以會有基建程序和PPP模式銜接的問題。

其次,常規(guī)意義上講PPP的合規(guī),通常會從主體、客體和程序三個方面考量。在對案例進(jìn)行評審的過程中,發(fā)現(xiàn),很多水務(wù)案例,名義上是廠網(wǎng)一體化,實(shí)施方案中將管網(wǎng)運(yùn)維納入了合作范圍,但PPP合同中又約定管網(wǎng)運(yùn)維由政府負(fù)責(zé),這種情形下,管網(wǎng)部分實(shí)際做的是BT。這就要求在客體合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)上,做到嚴(yán)格的把關(guān)。

第三,從律師的角度,看項(xiàng)目創(chuàng)新的時候,要更加謹(jǐn)慎。因?yàn)閯?chuàng)新的同時,可能在打擦邊球??赡軓膫€別主管部門的角度看,這樣做是可以的。但后期會不會有風(fēng)險,還是要有一個動態(tài)的關(guān)注。如關(guān)于存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓方式,有很多項(xiàng)目做成經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。我們在起草PPP示范文本的過程中就很糾結(jié),除了資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式,要不要單獨(dú)設(shè)置經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式?另外一個比較典型的問題,很多項(xiàng)目想做PPP的同時,項(xiàng)目進(jìn)度也有壓力。所以主管部門往往說,EPC先做起來,同步的再做PPP的前期準(zhǔn)備工作,從法律的嚴(yán)謹(jǐn)角度,這樣是有風(fēng)險的。因此,在合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)過程中,風(fēng)險的識別和風(fēng)險閉合的舉措,都是非常重要的。

編輯:李曉佳

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