作為在現(xiàn)有行政體制基礎(chǔ)上為提升水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量做出的體制機(jī)制創(chuàng)新，河長制的出臺和落實(shí)，對當(dāng)前水問題的系統(tǒng)解決起到?jīng)Q定性作用。要想將河長制真正落實(shí)覆蓋到全國的各條河道，并在機(jī)制運(yùn)行和管理上有效發(fā)揮作用，切實(shí)改善中國當(dāng)前的水環(huán)境質(zhì)量，就要充分理解誰是河長，弄通河長制。

E20研究院院長傅濤博士在河長制研究手冊的自序中提到，生態(tài)文明建設(shè)在中央戰(zhàn)略規(guī)劃下的系統(tǒng)推進(jìn)，涉及四梁八柱的改造與搭建。因此，體現(xiàn)中央系統(tǒng)要求的創(chuàng)新性舉措被不斷推出，其中大多數(shù)是涉及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的創(chuàng)新，河長制就是其中之一。河長制是太湖流域的基層人民政府為解決治水問題而探索出來的一種制度創(chuàng)新，發(fā)源于基層，創(chuàng)新于基層，服務(wù)于基層。

作為在現(xiàn)有行政體制基礎(chǔ)上為提升水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量做出的體制機(jī)制創(chuàng)新，河長制的出臺和落實(shí)，對當(dāng)前水問題的系統(tǒng)解決起到?jīng)Q定性作用。要想將河長制真正落實(shí)覆蓋到全國的各條河道，并在機(jī)制運(yùn)行和管理上有效發(fā)揮作用，切實(shí)改善中國當(dāng)前的水環(huán)境質(zhì)量，就要充分理解誰是河長，弄通河長制。

誰是河長?

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2015年修訂)明確，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。地方人民政府是環(huán)境責(zé)任主體，黨政領(lǐng)導(dǎo)要對行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境負(fù)責(zé)，代表政府統(tǒng)籌管理保護(hù)生態(tài)環(huán)境要素，水是核心任務(wù)之一，因此黨政領(lǐng)導(dǎo)對水環(huán)境的責(zé)任是法定職責(zé)。河長就是各級政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)，是政府在水問題上的全權(quán)代表，是統(tǒng)籌與水有關(guān)的工作、履行與水有關(guān)的責(zé)權(quán)利的最高黨政代表。目的就是讓政府在水的責(zé)任問題上歸位、在權(quán)利問題上實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)統(tǒng)籌。所以黨政一把手無論是在行政區(qū)域內(nèi)做總河長，還是作為一條河道的河長，都是體制機(jī)制賦予的權(quán)利。

明確了黨政一把手領(lǐng)導(dǎo)就是總河長這一原則，那么，誰擔(dān)任這個職位，誰就是法定河長，這是在體制確立黨政職務(wù)的基礎(chǔ)上，用機(jī)制賦予的河長職責(zé)。作為河長制的關(guān)鍵所在也是核心組成，河長的到位與履職情況直接決定了這個制度的落實(shí)程度，以及河道治理與管理的工作成效。在一個行政區(qū)域內(nèi)，只有總河長落實(shí)到位，重點(diǎn)貫徹落實(shí)河長制工作，每條河道的河長就會有壓力和動力，河長制就可以層層落實(shí)下去。

河長是政府在河道治理與管理上的責(zé)任代表，代行政府權(quán)力，是協(xié)調(diào)各部門職能與責(zé)任的中樞。河長不是行政職務(wù)，但是需要由黨政職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)來履職，是疊加于行政職務(wù)的“準(zhǔn)職務(wù)”。各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，可以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，使得各部門的“九龍”化為政府的“一龍”;可以根據(jù)各地各時(shí)段的輕重緩急，分步驟進(jìn)行系統(tǒng)治理，解決河流水環(huán)境治理與水生態(tài)管理問題，最終實(shí)現(xiàn)河流生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。

什么是河長制?

河長制是在深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)背景下，以河道水環(huán)境、水生態(tài)、水資源系統(tǒng)治理為目標(biāo)，以地方各級人民政府為主體，在河流(湖泊)系統(tǒng)治理關(guān)鍵環(huán)節(jié)上補(bǔ)位權(quán)責(zé)、化解職能沖突，在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上創(chuàng)新形成的機(jī)制和模式。

河長制是基于現(xiàn)有的行政體制，在體制上的微創(chuàng)新、機(jī)制上的大創(chuàng)新?？梢哉f，河長制20%是體制微調(diào)，80%是機(jī)制創(chuàng)新。在人民代表大會制度的政治體制之下，在黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的制度之下，河長制的內(nèi)核就清晰的表現(xiàn)為兩個機(jī)制：一個是責(zé)任制，即黨政領(lǐng)導(dǎo)下的責(zé)任到位，不遺漏;另一個是協(xié)調(diào)機(jī)制，即讓不同層級的行政機(jī)構(gòu)，以及不同的行政部門的責(zé)任實(shí)現(xiàn)協(xié)同。

人民政府對社會公共服務(wù)負(fù)全責(zé)，河長制是嵌套在現(xiàn)有行政體制之中對水責(zé)任體系缺位的一種補(bǔ)漏措施，是一種責(zé)任制。落實(shí)河長制的第一驅(qū)動要素是責(zé)任，是全面承擔(dān)中國目前面臨的水環(huán)境問題的政府責(zé)任。河長制是對現(xiàn)有責(zé)任制度的查缺補(bǔ)漏，對水的責(zé)任最后兜底。從政府、部門、產(chǎn)業(yè)、民眾等不同的角度來看河長制，它都是為全社會不同層面提供河道管治的共同抓手，將不同層面的責(zé)任進(jìn)行集中管理。

河長制在基層工作的落實(shí)表現(xiàn)為上下級、各部門的協(xié)調(diào)溝通，在河道的管理和治理方面，具體工作的執(zhí)行是水利、環(huán)保、住建等歸口部門的任務(wù)，工作分配很清晰。但河道的治理需要系統(tǒng)施治，責(zé)任無法一分即清，這就需要河長制的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。河長制的協(xié)調(diào)機(jī)制表現(xiàn)在上下游之間，就是要打破跨區(qū)域、跨流域的行政壁壘，讓不同層級的河長工作溝通更順暢、統(tǒng)籌全覆蓋。河長制的協(xié)調(diào)機(jī)制表現(xiàn)在跨部門之間，就是要打破原有各個部門工作的分割、對立局面，發(fā)揮系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的作用。

河長辦不是“背鍋俠”

作為一種創(chuàng)新機(jī)制，河長制的落實(shí)需要直接的實(shí)施主體。各級河長本就是黨政領(lǐng)導(dǎo)，河長的責(zé)任落實(shí)本身就是黨政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，但河長相應(yīng)的能力、經(jīng)驗(yàn)以及精力匹配不足的問題凸顯，河長制辦公室(簡稱“河長辦”)的出現(xiàn)就是為了解決這個問題。河長辦不是某一部門下設(shè)的河長辦，而是政府的河長辦、總河長的河長辦。

在實(shí)踐當(dāng)中，河長辦給人一種權(quán)力不大但責(zé)任很重的感覺，應(yīng)該明確河長辦的職能和責(zé)任，而不是將河長的責(zé)任強(qiáng)加給河長辦。2016年12月10日，水利部、環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《貫徹落實(shí)<關(guān)于全面推行河長制的意見>實(shí)施方案》，明確河長辦的職責(zé)是組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦。2018年10月09日，水利部印發(fā)《關(guān)于推動河長制從“有名”到“有實(shí)”的實(shí)施意見的通知》，再次明確河長辦的主要職責(zé)是做好組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦工作，落實(shí)河長確定的各類事項(xiàng)。

設(shè)立河長辦的初心是幫助河長完成具體工作，所以各地河長辦要因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況制定工作計(jì)劃，其工作的成效直接對河長負(fù)責(zé)。河長辦在其職責(zé)范圍內(nèi)要有計(jì)劃、有安排，也該有功勞，所謂有功可賞、有過必罰，但不能將河長在治理管理方面的責(zé)任強(qiáng)加給河長辦。很多工作不是河長辦能直接完成的，只能由黨政領(lǐng)導(dǎo)來統(tǒng)籌安排，由河長辦來協(xié)助實(shí)施。所以河長辦不是責(zé)任考核的承擔(dān)者，也不是為河長頂雷的人，而是保障和輔助。

編輯：趙凡