自2019年以來，市場監(jiān)管總局連續(xù)4年編寫發(fā)布《中國反壟斷執(zhí)法年度報告》，最新的《中國反壟斷執(zhí)法年度報告(2022)》于6月9日在市場監(jiān)管總局網(wǎng)站進行發(fā)布，從工作綜述、執(zhí)法成效、行業(yè)執(zhí)法、法治建設(shè)、公平競爭政策、國際交流、地方工作和大事記八個部分，全面系統(tǒng)展現(xiàn)了2022年我國反壟斷和公平競爭政策實施進展情況和取得的積極成效。

2022年，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)共查處公用事業(yè)行業(yè)濫用市場支配地位案9件，主要涉及供水、供氣領(lǐng)域，違反新修改《反壟斷法》第二十二條規(guī)定，實施了限定交易、搭售或者附加不合理交易條件等行為。在這9起案件中，涉及供水領(lǐng)域的有6起，占比60%以上。

供水行業(yè)由于其天然的資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟效益，自來水供應(yīng)和服務(wù)在區(qū)域內(nèi)由單個企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營比多個企業(yè)同時生產(chǎn)經(jīng)營更有效率，由此帶來了自然壟斷的行業(yè)特性。此特性也就決定了供水企業(yè)在其服務(wù)區(qū)域內(nèi)具有市場支配地位，即具備在相關(guān)市場區(qū)域內(nèi)占有絕對市場份額、在相關(guān)市場具有控制能力、其他經(jīng)營者進入相關(guān)市場難度大等特質(zhì)。

在上述提到的6起案件中，供水行業(yè)濫用市場支配地位行為可大致分為三類，第一類為限定房地產(chǎn)開發(fā)商只能選擇當事人負責供水工程施工，第二類為限定開發(fā)商只能向當事人購買或其指定的供應(yīng)商購買二次供水設(shè)備，第三類為附加一些不合理的額外收費，如向臨時供水用戶收取押金，向開發(fā)商收取掛表押金、入網(wǎng)費、消防管道費等，向直飲水機經(jīng)營者收取工程費用……

根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第四十七條規(guī)定“經(jīng)營者違反本法規(guī)定，濫用市場支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責令停止違法行為，沒收違法所得，并處以上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款”，以及第四十九條“對本法第四十六條、第四十七條、第四十八條規(guī)定的罰款，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)確定具體罰款數(shù)額時，應(yīng)當考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時間等因素”，這6起案件中，大部分供水經(jīng)營者被處以了上一年度銷售額3%的罰款，其中鳳陽縣益民供水有限責任公司因違法行為持續(xù)時間較長且程度較為嚴重等原因，被處以2020年度銷售額4%的罰款，即1627702.77元，處罰比例較高(相關(guān)閱讀：今年首個供水壟斷被罰！這些重災區(qū)，一個都別踩)；從違法所得金額上來看，最高被沒收的違法所得為12553416元，上述提到的三類行為均有涉及，且持續(xù)時間較長。

01違規(guī)背后的供水行業(yè)痛點

近些年來，供水行業(yè)濫用市場支配地位的案例屢見不鮮。早在2016年，工商總局在全國范圍內(nèi)掀起了一場集中整治公用企業(yè)限制競爭和壟斷行為的專項執(zhí)法行動，引發(fā)業(yè)內(nèi)高度關(guān)注。為此，E20環(huán)境平臺專門組織了一場 “系統(tǒng)防范壟斷風險，共建產(chǎn)業(yè)健康格局”為主題的沙龍，并將成果匯編成了《供水行業(yè)健康發(fā)展報告(2017版)》。2022年中國水網(wǎng)也做過相關(guān)分析報道，深入解析了壟斷與二次供水之間的關(guān)系(相關(guān)閱讀參見：水司深陷壟斷風波，背后原因及怎么破?)。

總的來講，我們不排除部分供水企業(yè)憑借市場支配地位干涉市場公平競爭以謀求自身利益的可能性，但更多的是本著提升供水服務(wù)效率和品質(zhì)的初衷，卻不慎觸碰到法律的紅線，尤其體現(xiàn)在紅線內(nèi)工程建設(shè)以及二次供水設(shè)備品牌限定方面。依照目前的政策要求以及發(fā)展趨勢來看，紅線內(nèi)的供水管線以及二次供水泵房均由房地產(chǎn)開發(fā)商出資建設(shè)，而后期的運維管理卻是交由供水企業(yè)進行統(tǒng)一的運維管理。出于節(jié)約成本的角度，開發(fā)商可能更加傾向于采用低價產(chǎn)品，導致施工質(zhì)量和設(shè)備品質(zhì)得不到保障，為后期的運維管理埋下了很多隱患，從而加重了供水企業(yè)的運維壓力，也對城市供水安全造成了威脅。

為有效解決這一問題，部分企業(yè)對紅線內(nèi)的供水建設(shè)工程參與程度較深，以確保工程質(zhì)量有保障，并且希望二次供水設(shè)施能夠更加高質(zhì)耐用，因此部分供水企業(yè)給出了二次供水設(shè)備的推薦名單。但是在這一過程中，由于相關(guān)法律意識淡薄，沒有掌握好分寸等原因，造成了對市場的過分干預，無意中成為了濫用市場支配地位的“當事人”。

因此供水企業(yè)需要學會平衡保障供水工程及設(shè)備質(zhì)量與維護市場競爭公平性之間的關(guān)系。在前期注重與主管部門和開發(fā)商之間的溝通，出臺相關(guān)技術(shù)規(guī)程，合力推進紅線內(nèi)供水工程(包括二次供水泵房)建設(shè)的標準化工作。設(shè)計、施工等有關(guān)材料也要更加規(guī)范、清晰、經(jīng)得起推敲;在過程中需要增強行業(yè)主管部門和供水企業(yè)在工程設(shè)計、隱蔽工程驗收、竣工驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的參與感和話語權(quán)，做到責權(quán)對等，以盡量避免由于前期施工的不到位導致的后端運維管理問題。

02壟斷背后的暗流——不完善的價費機制

除了上述所提到的出于對工程質(zhì)量的考量，在供水企業(yè)濫用市場支配地位行為的背后還存在著價費機制不完善的心酸?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等部門關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意見的通知》(國辦函〔2020〕129號，以下簡稱“129號文”)于2020年12月23日印發(fā)，旨在清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖等行業(yè)收費，很多地方也及時對文件內(nèi)容進行了響應(yīng)(關(guān)于129號文執(zhí)行情況的具體分析可見：129號文的地方供水實踐怎么樣了?這幾個省市有亮點！)。

但是很多地方都是清理“費”先行，而忽略了及時完善“價”機制的重要性，從而導致了因清費帶來的供水成本增加無法及時通過價格進行疏導，由此加劇了供水企業(yè)的經(jīng)營壓力。再加上部分地區(qū)水價調(diào)整周期較長，又缺乏配套補貼機制，導致供水成本倒掛現(xiàn)象加劇，供水主業(yè)的日常收入無法有效支撐城市供水安全與發(fā)展，成為供水企業(yè)試圖從其他地方彌補虧空的誘因之一。當然，經(jīng)營的苦衷并不能成為供水行業(yè)違反反壟斷法的正當理由，但是濫用市場支配地位背后的原因確實值得我們進一步思考和解決。

129號文中提到“取消收費項目后屬于公共服務(wù)范圍的，應(yīng)通過財政補貼、價格補償?shù)确绞奖Ｕ瞎卜?wù)供給”，也就是說一些不應(yīng)以“費”形式體現(xiàn)的公共服務(wù)投入，應(yīng)以“價”的形式來體現(xiàn)，或以政府補貼的形式來進行補償，從而推動公用事業(yè)的運營模式向著健康、穩(wěn)定、長遠的方向發(fā)展(相關(guān)閱讀：新政快評！清理規(guī)范供水行業(yè)收費的背后到底是什么？)，如上海明確將城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費的使用范圍擴大至住宅項目供水供電供氣接入工程，從而有效緩解了因取消接入費而帶來的供水企業(yè)運營壓力。

03反壟斷對政府、供應(yīng)商的影響

以前各地市場監(jiān)督管理局在供水領(lǐng)域的調(diào)查及處罰對象均為地方供水企業(yè)，但是國家市場監(jiān)管總局于近期發(fā)布了一則行政壟斷案，調(diào)查對象為地方人民政府：安徽某縣印發(fā)的二次供水管理辦法中要求在建的二次供水設(shè)施由建設(shè)單位委托取得特許經(jīng)營權(quán)供水單位進行施工。這一行為被認為限制了該縣新建小區(qū)二次供水設(shè)施工程建設(shè)市場的競爭，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第三十九條規(guī)定，構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。最終，相關(guān)政策文件被廢止，有關(guān)部門立即停止執(zhí)行。此案件進一步彰顯了國家對于反壟斷的堅定決心，隨著反壟斷監(jiān)管執(zhí)法力度的加大，地方政府在制定有關(guān)政策文件時需要更為謹慎，盡量避免對紅線內(nèi)供水工程建設(shè)方面進行具有明顯傾向性的表述，供水企業(yè)也會更加注重在工程建設(shè)方面的責權(quán)邊界劃分。

這一趨勢也將對二次供水設(shè)備供應(yīng)商產(chǎn)生不同程度的業(yè)務(wù)幫助(或沖擊)。反壟斷執(zhí)法提升了市場公平性，鼓勵了開放和多元化的競爭，激發(fā)了市場活力，但同時也可能會進一步加劇供水設(shè)備的低價競爭現(xiàn)象。因此在開放市場的同時，還需加強相關(guān)設(shè)備產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管與品質(zhì)把控，引入產(chǎn)品全生命周期概念，從而更好地保障城市供水安全。

04寫在最后

面對日趨嚴格的反壟斷執(zhí)法工作，供水行業(yè)在提升自我法律意識的同時，更需要去尋求一些可落地的解決方案。對于主動觸碰法律紅線的壟斷行為，必須嚴懲不貸，但是對于被動違規(guī)的行為，在矯正的同時更需要關(guān)注其背后的原因，進行更深層面的認識與分析，以從根源上解決問題。

維護市場的公平和公正與有效保障城市供水安全之間本不存在對立關(guān)系，只是在實際操作過程中，由于各方立場不同，權(quán)責不統(tǒng)一，體系不完善等問題，導致了業(yè)態(tài)的不健康。這需要所有相關(guān)方共同去溝通、理解、并解決，是一個相對比較漫長的過程。

此外，隨著大環(huán)境的不斷變化，國家和地方政策要求的持續(xù)完善，供水行業(yè)濫用市場支配地位行為的界限和操作層面的評判準則也會隨之變化，供水企業(yè)內(nèi)部還需時刻關(guān)注有關(guān)信息，及時進行內(nèi)部規(guī)章調(diào)整。

編輯：李丹