——基于1998-2021年69份政策文本的實(shí)證分析

劉萍^1,，趙婉汝²，王宇²，梁博³

（1. 四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 藝術(shù)與傳媒學(xué)院，雅安625099；2.成都理工大學(xué) 管理科學(xué)學(xué)院，成都 610059；3.四川省天府信用增進(jìn)股份有限公司，成都 610041） 

摘要：水價(jià)是調(diào)節(jié)水資源供需的重要杠桿。本研究基于政策變遷視角，運(yùn)用內(nèi)容分析法和文獻(xiàn)計(jì)量方法對(duì)水價(jià)相關(guān)政策展開(kāi)分析，通過(guò)對(duì)政策文本的內(nèi)容分析，總結(jié)出水價(jià)政策變遷的三個(gè)階段，即逐步推進(jìn)階段的實(shí)施供水收費(fèi)商品化管理；調(diào)整改革階段的全面深化改革以完善水價(jià)制度；強(qiáng)化完善階段的促進(jìn)供水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。本研究還總結(jié)出我國(guó)水價(jià)政策變遷的價(jià)值邏輯、實(shí)踐邏輯和工具邏輯，并為促進(jìn)水價(jià)改革提供了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：水價(jià)政策；政策變遷；扎根理論；演進(jìn)邏輯

 The history and evolution logic of China's water price policy

——Empirical analysis based on 69 policy texts from 1998 to 2021

WANG yu¹,ZHAO wan-ru¹,ZHENG jing-yi²

（1. School of Management Science, Chengdu University of Technology, Chengdu 610059; 2. Sichuan Investment Group Co., Ltd., Chengdu 610041）

 Abstract: Water price is an important lever to adjust the supply and demand of water resources. Based on the perspective of policy change, this study uses content analysis and bibliometric methods to analyze water price-related policies. Through the content analysis of policy texts, it summarizes three stages of water price policy changes, namely, the implementation of the commercialization of water supply charges in the stage of gradual advancement. management; adjust the comprehensive deepening reform in the reform stage to improve the water price system; strengthen the improvement stage to promote the high-quality development of the water supply industry. This study also summarizes the value logic, practical logic and tool logic of my country's water price policy changes, and provides countermeasures and suggestions for promoting water price reform.

Key words: water price policy; policy change; grounded theory; evolvement logic

 水資源是一種具有公益性的特殊資源。我國(guó)在自來(lái)水普及到一定程度之后，自來(lái)水供水價(jià)格經(jīng)歷了從政府包辦到市場(chǎng)化改革的過(guò)程。從1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》開(kāi)始，政府逐漸放開(kāi)定價(jià)權(quán)限進(jìn)行市場(chǎng)化改革，隨著《城市供水價(jià)格管理辦法》的出臺(tái)，自來(lái)水的商品屬性開(kāi)始凸顯，我國(guó)逐步進(jìn)入了水價(jià)的轉(zhuǎn)型改革階段。

供水價(jià)格是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要手段^[1]，合理的供水價(jià)格是促進(jìn)節(jié)約用水和緩解水資源短缺的有效手段^[2]，是推動(dòng)水資源可持續(xù)利用和提供安全和放心水的重要驅(qū)動(dòng)力?，F(xiàn)有文獻(xiàn)缺少關(guān)于供水價(jià)格政策的系統(tǒng)研究。明確水價(jià)政策內(nèi)涵，把握政策變遷歷程和方向，對(duì)于供水價(jià)格體系的進(jìn)一步改革和完善具有重要意義。本文運(yùn)用內(nèi)容分析法和文獻(xiàn)計(jì)量方法對(duì)水價(jià)相關(guān)政策展開(kāi)分析，以扎根理論為主要研究方法，系統(tǒng)梳理水價(jià)政策發(fā)展脈絡(luò)，展現(xiàn)我國(guó)水價(jià)的政策總體變遷情況和變遷邏輯，為促進(jìn)水價(jià)改革提供參考依據(jù)。

1 研究設(shè)計(jì)和模型構(gòu)建

本研究以扎根理論作為主要的研究方法，分析步驟包括數(shù)據(jù)收集、開(kāi)放式編碼、軸心式編碼、選擇性編碼等^[3]，扎根理論旨在沒(méi)有理論預(yù)設(shè)的情況下 ^[4]，以“自然呈現(xiàn)”的方式從數(shù)據(jù)中“發(fā)現(xiàn)理論”^[5]，通過(guò)自下而上的歸納過(guò)程將材料進(jìn)行濃縮^[6]，利用Nvivo 12軟件實(shí)現(xiàn)從“演繹”向“歸納”的轉(zhuǎn)變。本研究基于以上理論和方法對(duì)我國(guó)的水價(jià)政策進(jìn)行政策文本分析。

1.1 政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)的建立

本研究聚焦國(guó)家層面以及省市層面的政策文件。首先，以北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)為主，對(duì)水價(jià)的相關(guān)關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索；其次，進(jìn)一步查閱中央各部委網(wǎng)站、各省市政府網(wǎng)站以進(jìn)行查漏補(bǔ)缺；最后，獲得1998-2021年中央機(jī)構(gòu)及地方政府頒發(fā)的與水價(jià)相關(guān)的政策文本共69件。

需要說(shuō)明的是，1998年以前是中國(guó)城鎮(zhèn)供水的起步階段。這一時(shí)期自來(lái)水尚未普及，城鎮(zhèn)供水以公益性為核心，實(shí)施政府包辦，用水不計(jì)量，同時(shí)缺乏對(duì)水源的保護(hù)，供水價(jià)格管理機(jī)制相對(duì)落后且較為混亂，水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值沒(méi)有得到體現(xiàn)。這一階段僅有《城市供水業(yè)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施辦法》等非常少量的政策文本，因此這一階段未納入本文的編碼分析研究。

1.2 水價(jià)政策發(fā)文數(shù)量

自1998年以來(lái)，中央及地方發(fā)布了相當(dāng)數(shù)量的水價(jià)方面的政策。發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)階段性特征，出現(xiàn)了三個(gè)比較高的階段：一是2000-2002年；二是2011-2013年；三是2016-2018年。這方面的情況如圖1所示。

圖1 水價(jià)政策的歷年發(fā)文情況

1.3 開(kāi)放式編碼及其范疇化

開(kāi)放式編碼是將原始資料概念化和范疇化^[7]，本研究的開(kāi)放式編碼見(jiàn)表1。 

表1 開(kāi)放式編碼表（部分）

1.4 軸心式編碼和主范疇形成

軸心式編碼將數(shù)據(jù)整合成連貫的整體^[8]，探究它們之間的內(nèi)在聯(lián)系（表2）。

表2 主軸編碼表

1.5 選擇性編碼和模型構(gòu)建

選擇性編碼通過(guò)梳理范疇之間的關(guān)系，構(gòu)建出新的理論模型^[9]。我國(guó)的水價(jià)政策分析模型體現(xiàn)為：在不同的歷史階段中，圍繞著特定的政策目標(biāo)，基于各種水價(jià)要素，運(yùn)用政策工具，作用于政策規(guī)范對(duì)象（圖2）。

圖2 水價(jià)政策分析模型 

2 我國(guó)水價(jià)政策總體變遷情況

本研究將我國(guó)水價(jià)管理政策的發(fā)展和變遷分析分為三個(gè)階段。研究通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析和比較各個(gè)階段在水價(jià)要素、政策規(guī)范對(duì)象、政策目標(biāo)和政策工具四個(gè)維度中各因素的編碼參考點(diǎn)數(shù)量來(lái)對(duì)各階段的發(fā)展特征進(jìn)行探討。

2.1 逐步推進(jìn)階段（1998年-2010年）：逐步實(shí)施商品供水價(jià)格管理

逐步推進(jìn)階段的政策演進(jìn)分析框架如圖3所示，包括政策中涉及的四個(gè)維度中所包含的節(jié)點(diǎn)及其對(duì)應(yīng)的參考點(diǎn)數(shù)量，其中，節(jié)點(diǎn)是編碼過(guò)程中一個(gè)保存了某特定主題的材料的容器，參考點(diǎn)是指某特定主題下所包含的材料來(lái)源。某節(jié)點(diǎn)下的參考點(diǎn)數(shù)量越多，表明該節(jié)點(diǎn)在政策中被強(qiáng)調(diào)得越多，其重要性越突出。

圖3 我國(guó)水價(jià)管理政策演進(jìn)分析框架（1998年-2010年）

1998年，《城市供水價(jià)格管理辦法》正式出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)供水價(jià)格從法律層面轉(zhuǎn)入商品價(jià)格管理層面，將城市供水看做一種商品，具有使用價(jià)值^[10]。該階段的初期特點(diǎn)是安裝總表，由集中供水、用水（取水）向分戶供水過(guò)渡，水費(fèi)由單位福利向包費(fèi)制、分?jǐn)偹M(fèi)過(guò)渡，后期逐步由總表向一戶一表過(guò)渡，實(shí)行基本水價(jià)與計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)。

在水價(jià)要素上，以“城市居民生活用水實(shí)行階梯式計(jì)量水價(jià)”、“城市非居民生活用水實(shí)行兩部制水價(jià)”等水價(jià)管理要素和“污水處理費(fèi)計(jì)入城市供水價(jià)格”、“城市供水價(jià)格由供水成本、費(fèi)用、稅金和利潤(rùn)構(gòu)成”、“城市供水逐步以社會(huì)平均成本定價(jià)”等水價(jià)定價(jià)要素為主；在政策規(guī)范對(duì)象上，以政府主管部門(mén)為主；在政策目標(biāo)上，主要是促進(jìn)節(jié)約和保護(hù)水資源，同時(shí)完善水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)供水事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展；在政策工具上更多的采用能力建設(shè)工具與權(quán)威工具，以“建立健全水資源費(fèi)征收政策和辦法”、“因地制宜確定水價(jià)管理模式”等能力建設(shè)工具和“加強(qiáng)監(jiān)管督查”等權(quán)威工具為主，也使用“水價(jià)改革”、“調(diào)整水價(jià)及理順?biāo)畠r(jià)”等系統(tǒng)變革工具（圖3）。

2.2 調(diào)整改革階段（2011年-2018年）：全面深化改革水價(jià)形成機(jī)制

調(diào)整改革階段的政策演進(jìn)分析框架如圖4所示：

圖4 我國(guó)水價(jià)管理政策演進(jìn)分析框架（2011年-2018年）

國(guó)家發(fā)改委在2011年發(fā)布《關(guān)于做好城市供水價(jià)格調(diào)整成本公開(kāi)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，決定在全國(guó)部分城市進(jìn)行城市供水價(jià)格調(diào)整成本公開(kāi)試點(diǎn)，我國(guó)供水價(jià)格管理進(jìn)入全面深化改革階段，開(kāi)始關(guān)注水價(jià)的調(diào)節(jié)和成本公開(kāi)、成本監(jiān)審等問(wèn)題。此后，2014年發(fā)布的《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要建立并且全面實(shí)行完善居民階梯水價(jià)制度。該階段主要是按供水成本核算計(jì)收水費(fèi)，特點(diǎn)是實(shí)施一戶一表，水費(fèi)由兩部制水價(jià)變?yōu)橛?jì)量水價(jià)，體現(xiàn)水的資源屬性，實(shí)行居民生活用水階梯水價(jià)和非居用水累計(jì)加價(jià)制度。

在水價(jià)要素上以“成本包括制水成本、輸配成本和期間費(fèi)用”、“供水定價(jià)單位成本”等水價(jià)定價(jià)要素和以“簡(jiǎn)化城市公共供水價(jià)格分類”、“實(shí)行超定額用水累進(jìn)加收水資源費(fèi)制度”等水價(jià)管理要素為主；政策規(guī)范對(duì)象主要是政府主管部門(mén)和供水企業(yè)；在政策目標(biāo)上，這個(gè)階段主要以促進(jìn)節(jié)約保護(hù)水資源、規(guī)范供水價(jià)格制定、促進(jìn)供水事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展為主；在政策工具上，以“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”、“進(jìn)行成本公開(kāi)”等權(quán)威工具；“財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助”、“精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”等的激勵(lì)工具和“加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)”等能力建設(shè)工具，同時(shí)使用“深化水管體制改革”、“堅(jiān)持改革創(chuàng)新”等系統(tǒng)變革工具。

2.3 強(qiáng)化完善階段（2018年至今）：促進(jìn)供水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

強(qiáng)化完善階段的政策演進(jìn)分析框架如圖5所示：

圖5 我國(guó)水價(jià)管理政策演進(jìn)分析框架（2018年至今） 

2018年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》，提出要完善收費(fèi)政策，建立價(jià)格機(jī)制，健全收費(fèi)機(jī)制，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境。該時(shí)期的政策主要以促進(jìn)節(jié)約用水的水價(jià)機(jī)制和綠色發(fā)展的價(jià)格機(jī)制形成，強(qiáng)化完善供水制度并促進(jìn)供水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為目的，典型事件是“清費(fèi)順價(jià)”，通過(guò)清理不合理費(fèi)用，明確政府、供水企業(yè)、用水戶各自在供水中的責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)供水價(jià)格調(diào)整，充分體現(xiàn)供水的商品屬性。

在水價(jià)要素上以“簡(jiǎn)化用水價(jià)格分類”、“遵循補(bǔ)償成本”等水價(jià)定價(jià)要素和“供水價(jià)格要與改革水價(jià)計(jì)量方式相結(jié)合”、“實(shí)行容量水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合”等水價(jià)管理要素為主；政策規(guī)范對(duì)象還是以政府部門(mén)為主；政策目標(biāo)轉(zhuǎn)移至促進(jìn)完善水價(jià)形成機(jī)制，提高供水服務(wù)質(zhì)量；政策工具主要使用以“精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)”等激勵(lì)工具和“健全基層服務(wù)體系”、“加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)”、“完善工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制”等能力建設(shè)工具為主（圖5）。

3 我國(guó)水價(jià)政策的變遷邏輯

3.1 價(jià)值邏輯：促進(jìn)節(jié)約和保護(hù)水資源，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

水資源的配置和管理的核心目標(biāo)之一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)^[11]。對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的日益重視，體現(xiàn)在水價(jià)政策以促進(jìn)節(jié)約和保護(hù)水資源，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為最終目標(biāo)^[12]。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)水資源價(jià)格的不合理導(dǎo)致水資源供需不平衡，合理的水價(jià)制度是調(diào)節(jié)水資源供需的重要杠桿，是生態(tài)文明建設(shè)中的重要步驟。在水價(jià)政策的變遷中，無(wú)論是從無(wú)償?shù)礁顿M(fèi)，到統(tǒng)一收費(fèi)，再到分類收費(fèi)，還是不斷地優(yōu)化水價(jià)結(jié)構(gòu)，實(shí)施階梯水價(jià)，都意在促進(jìn)保護(hù)和節(jié)約水資源。隨著水價(jià)政策的變遷，供水結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，水資源成本和生態(tài)成本也逐漸被納入供水成本，體現(xiàn)了水價(jià)作為經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)節(jié)約和保護(hù)水資源的重要作用。因此，從內(nèi)在價(jià)值導(dǎo)向來(lái)看，節(jié)約和保護(hù)水資源，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是水價(jià)政策中始終不變的價(jià)值邏輯。

編輯：趙凡