——基于1998-2021年69份政策文本的實證分析

劉萍^1,，趙婉汝²，王宇²，梁博³

（1. 四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 藝術(shù)與傳媒學(xué)院，雅安625099；2.成都理工大學(xué) 管理科學(xué)學(xué)院，成都 610059；3.四川省天府信用增進股份有限公司，成都 610041） 

摘要：水價是調(diào)節(jié)水資源供需的重要杠桿。本研究基于政策變遷視角，運用內(nèi)容分析法和文獻計量方法對水價相關(guān)政策展開分析，通過對政策文本的內(nèi)容分析，總結(jié)出水價政策變遷的三個階段，即逐步推進階段的實施供水收費商品化管理；調(diào)整改革階段的全面深化改革以完善水價制度；強化完善階段的促進供水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。本研究還總結(jié)出我國水價政策變遷的價值邏輯、實踐邏輯和工具邏輯，并為促進水價改革提供了對策建議。

關(guān)鍵詞：水價政策；政策變遷；扎根理論；演進邏輯

 The history and evolution logic of China's water price policy

——Empirical analysis based on 69 policy texts from 1998 to 2021

WANG yu¹,ZHAO wan-ru¹,ZHENG jing-yi²

（1. School of Management Science, Chengdu University of Technology, Chengdu 610059; 2. Sichuan Investment Group Co., Ltd., Chengdu 610041）

 Abstract: Water price is an important lever to adjust the supply and demand of water resources. Based on the perspective of policy change, this study uses content analysis and bibliometric methods to analyze water price-related policies. Through the content analysis of policy texts, it summarizes three stages of water price policy changes, namely, the implementation of the commercialization of water supply charges in the stage of gradual advancement. management; adjust the comprehensive deepening reform in the reform stage to improve the water price system; strengthen the improvement stage to promote the high-quality development of the water supply industry. This study also summarizes the value logic, practical logic and tool logic of my country's water price policy changes, and provides countermeasures and suggestions for promoting water price reform.

Key words: water price policy; policy change; grounded theory; evolvement logic

 水資源是一種具有公益性的特殊資源。我國在自來水普及到一定程度之后，自來水供水價格經(jīng)歷了從政府包辦到市場化改革的過程。從1998年頒布實施的《中華人民共和國價格法》開始，政府逐漸放開定價權(quán)限進行市場化改革，隨著《城市供水價格管理辦法》的出臺，自來水的商品屬性開始凸顯，我國逐步進入了水價的轉(zhuǎn)型改革階段。

供水價格是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要手段^[1]，合理的供水價格是促進節(jié)約用水和緩解水資源短缺的有效手段^[2]，是推動水資源可持續(xù)利用和提供安全和放心水的重要驅(qū)動力?，F(xiàn)有文獻缺少關(guān)于供水價格政策的系統(tǒng)研究。明確水價政策內(nèi)涵，把握政策變遷歷程和方向，對于供水價格體系的進一步改革和完善具有重要意義。本文運用內(nèi)容分析法和文獻計量方法對水價相關(guān)政策展開分析，以扎根理論為主要研究方法，系統(tǒng)梳理水價政策發(fā)展脈絡(luò)，展現(xiàn)我國水價的政策總體變遷情況和變遷邏輯，為促進水價改革提供參考依據(jù)。

1 研究設(shè)計和模型構(gòu)建

本研究以扎根理論作為主要的研究方法，分析步驟包括數(shù)據(jù)收集、開放式編碼、軸心式編碼、選擇性編碼等^[3]，扎根理論旨在沒有理論預(yù)設(shè)的情況下 ^[4]，以“自然呈現(xiàn)”的方式從數(shù)據(jù)中“發(fā)現(xiàn)理論”^[5]，通過自下而上的歸納過程將材料進行濃縮^[6]，利用Nvivo 12軟件實現(xiàn)從“演繹”向“歸納”的轉(zhuǎn)變。本研究基于以上理論和方法對我國的水價政策進行政策文本分析。

1.1 政策文本數(shù)據(jù)庫的建立

本研究聚焦國家層面以及省市層面的政策文件。首先，以北大法寶法律數(shù)據(jù)庫為主，對水價的相關(guān)關(guān)鍵詞進行檢索；其次，進一步查閱中央各部委網(wǎng)站、各省市政府網(wǎng)站以進行查漏補缺；最后，獲得1998-2021年中央機構(gòu)及地方政府頒發(fā)的與水價相關(guān)的政策文本共69件。

需要說明的是，1998年以前是中國城鎮(zhèn)供水的起步階段。這一時期自來水尚未普及，城鎮(zhèn)供水以公益性為核心，實施政府包辦，用水不計量，同時缺乏對水源的保護，供水價格管理機制相對落后且較為混亂，水的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值沒有得到體現(xiàn)。這一階段僅有《城市供水業(yè)當前產(chǎn)業(yè)政策實施辦法》等非常少量的政策文本，因此這一階段未納入本文的編碼分析研究。

1.2 水價政策發(fā)文數(shù)量

自1998年以來，中央及地方發(fā)布了相當數(shù)量的水價方面的政策。發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)階段性特征，出現(xiàn)了三個比較高的階段：一是2000-2002年；二是2011-2013年；三是2016-2018年。這方面的情況如圖1所示。

圖1 水價政策的歷年發(fā)文情況

1.3 開放式編碼及其范疇化

開放式編碼是將原始資料概念化和范疇化^[7]，本研究的開放式編碼見表1。 

表1 開放式編碼表（部分）

1.4 軸心式編碼和主范疇形成

軸心式編碼將數(shù)據(jù)整合成連貫的整體^[8]，探究它們之間的內(nèi)在聯(lián)系（表2）。

表2 主軸編碼表

1.5 選擇性編碼和模型構(gòu)建

選擇性編碼通過梳理范疇之間的關(guān)系，構(gòu)建出新的理論模型^[9]。我國的水價政策分析模型體現(xiàn)為：在不同的歷史階段中，圍繞著特定的政策目標，基于各種水價要素，運用政策工具，作用于政策規(guī)范對象（圖2）。

圖2 水價政策分析模型 

2 我國水價政策總體變遷情況

本研究將我國水價管理政策的發(fā)展和變遷分析分為三個階段。研究通過統(tǒng)計分析和比較各個階段在水價要素、政策規(guī)范對象、政策目標和政策工具四個維度中各因素的編碼參考點數(shù)量來對各階段的發(fā)展特征進行探討。

2.1 逐步推進階段（1998年-2010年）：逐步實施商品供水價格管理

逐步推進階段的政策演進分析框架如圖3所示，包括政策中涉及的四個維度中所包含的節(jié)點及其對應(yīng)的參考點數(shù)量，其中，節(jié)點是編碼過程中一個保存了某特定主題的材料的容器，參考點是指某特定主題下所包含的材料來源。某節(jié)點下的參考點數(shù)量越多，表明該節(jié)點在政策中被強調(diào)得越多，其重要性越突出。

圖3 我國水價管理政策演進分析框架（1998年-2010年）

1998年，《城市供水價格管理辦法》正式出臺，標志著我國供水價格從法律層面轉(zhuǎn)入商品價格管理層面，將城市供水看做一種商品，具有使用價值^[10]。該階段的初期特點是安裝總表，由集中供水、用水（取水）向分戶供水過渡，水費由單位福利向包費制、分攤水費過渡，后期逐步由總表向一戶一表過渡，實行基本水價與計量水價相結(jié)合的兩部制水價。

在水價要素上，以“城市居民生活用水實行階梯式計量水價”、“城市非居民生活用水實行兩部制水價”等水價管理要素和“污水處理費計入城市供水價格”、“城市供水價格由供水成本、費用、稅金和利潤構(gòu)成”、“城市供水逐步以社會平均成本定價”等水價定價要素為主；在政策規(guī)范對象上，以政府主管部門為主；在政策目標上，主要是促進節(jié)約和保護水資源，同時完善水價形成機制，促進供水事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展；在政策工具上更多的采用能力建設(shè)工具與權(quán)威工具，以“建立健全水資源費征收政策和辦法”、“因地制宜確定水價管理模式”等能力建設(shè)工具和“加強監(jiān)管督查”等權(quán)威工具為主，也使用“水價改革”、“調(diào)整水價及理順水價”等系統(tǒng)變革工具（圖3）。

2.2 調(diào)整改革階段（2011年-2018年）：全面深化改革水價形成機制

調(diào)整改革階段的政策演進分析框架如圖4所示：

圖4 我國水價管理政策演進分析框架（2011年-2018年）

國家發(fā)改委在2011年發(fā)布《關(guān)于做好城市供水價格調(diào)整成本公開試點工作的指導(dǎo)意見》出臺，決定在全國部分城市進行城市供水價格調(diào)整成本公開試點，我國供水價格管理進入全面深化改革階段，開始關(guān)注水價的調(diào)節(jié)和成本公開、成本監(jiān)審等問題。此后，2014年發(fā)布的《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導(dǎo)意見》指出要建立并且全面實行完善居民階梯水價制度。該階段主要是按供水成本核算計收水費，特點是實施一戶一表，水費由兩部制水價變?yōu)橛嬃克畠r，體現(xiàn)水的資源屬性，實行居民生活用水階梯水價和非居用水累計加價制度。

在水價要素上以“成本包括制水成本、輸配成本和期間費用”、“供水定價單位成本”等水價定價要素和以“簡化城市公共供水價格分類”、“實行超定額用水累進加收水資源費制度”等水價管理要素為主；政策規(guī)范對象主要是政府主管部門和供水企業(yè)；在政策目標上，這個階段主要以促進節(jié)約保護水資源、規(guī)范供水價格制定、促進供水事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展為主；在政策工具上，以“實行最嚴格的水資源管理制度”、“進行成本公開”等權(quán)威工具；“財政適當補助”、“精準補貼和節(jié)水獎勵機制”等的激勵工具和“加強隊伍建設(shè)”等能力建設(shè)工具，同時使用“深化水管體制改革”、“堅持改革創(chuàng)新”等系統(tǒng)變革工具。

2.3 強化完善階段（2018年至今）：促進供水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

強化完善階段的政策演進分析框架如圖5所示：

圖5 我國水價管理政策演進分析框架（2018年至今） 

2018年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》，提出要完善收費政策，建立價格機制，健全收費機制，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益和生態(tài)環(huán)境。該時期的政策主要以促進節(jié)約用水的水價機制和綠色發(fā)展的價格機制形成，強化完善供水制度并促進供水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為目的，典型事件是“清費順價”，通過清理不合理費用，明確政府、供水企業(yè)、用水戶各自在供水中的責(zé)任和義務(wù)，促進供水價格調(diào)整，充分體現(xiàn)供水的商品屬性。

在水價要素上以“簡化用水價格分類”、“遵循補償成本”等水價定價要素和“供水價格要與改革水價計量方式相結(jié)合”、“實行容量水價和計量水價相結(jié)合”等水價管理要素為主；政策規(guī)范對象還是以政府部門為主；政策目標轉(zhuǎn)移至促進完善水價形成機制，提高供水服務(wù)質(zhì)量；政策工具主要使用以“精準補貼和節(jié)水獎勵”等激勵工具和“健全基層服務(wù)體系”、“加強隊伍建設(shè)”、“完善工程建設(shè)和管護機制”等能力建設(shè)工具為主（圖5）。

3 我國水價政策的變遷邏輯

3.1 價值邏輯：促進節(jié)約和保護水資源，推進生態(tài)文明建設(shè)

水資源的配置和管理的核心目標之一是生態(tài)環(huán)境保護^[11]。對于生態(tài)文明建設(shè)的日益重視，體現(xiàn)在水價政策以促進節(jié)約和保護水資源，促進生態(tài)文明建設(shè)為最終目標^[12]。長期以來我國水資源價格的不合理導(dǎo)致水資源供需不平衡，合理的水價制度是調(diào)節(jié)水資源供需的重要杠桿，是生態(tài)文明建設(shè)中的重要步驟。在水價政策的變遷中，無論是從無償?shù)礁顿M，到統(tǒng)一收費，再到分類收費，還是不斷地優(yōu)化水價結(jié)構(gòu)，實施階梯水價，都意在促進保護和節(jié)約水資源。隨著水價政策的變遷，供水結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，水資源成本和生態(tài)成本也逐漸被納入供水成本，體現(xiàn)了水價作為經(jīng)濟杠桿促進節(jié)約和保護水資源的重要作用。因此，從內(nèi)在價值導(dǎo)向來看，節(jié)約和保護水資源，促進生態(tài)文明建設(shè)是水價政策中始終不變的價值邏輯。

編輯：趙凡