城市供水定價(jià)的形成因素與外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。僅僅通過《監(jiān)審辦法》的出臺，未必就會使城市水價(jià)自動趨于合理。在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，還需要相關(guān)配套性政策的制定與完善，使城市供水的定價(jià)機(jī)制趨于合理化。

　　近日，國家發(fā)改委接連出臺了兩個文件，一是《價(jià)格監(jiān)督檢查工作“十一五”指導(dǎo)意見》，另一個是《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（征求意見稿），兩個文件出臺的時間間隔十分緊湊，而且都提出了價(jià)格監(jiān)審問題。在前一個文件中，發(fā)改委提出，要配合推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，加強(qiáng)對成品油、天然氣、電、水、土地等資源性產(chǎn)品價(jià)格的監(jiān)審，并加強(qiáng)非資源性壟斷行業(yè)的價(jià)格監(jiān)審。在后一個文件中，提出了加強(qiáng)城市供水行業(yè)定價(jià)成本的監(jiān)審方向?？梢钥闯?，后一個文件是對前一個文件在水資源產(chǎn)品價(jià)格領(lǐng)域的具體落實(shí)，顯示國家在壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)審方面邁出了重要一步。

　　供水行業(yè)具有提高價(jià)格的強(qiáng)烈沖動

　　近年來，許多壟斷性行業(yè)如水、電、油、運(yùn)等行業(yè)不斷提出漲價(jià)要求，成為企業(yè)與居民生產(chǎn)生活成本上漲的一個重要推動性因素；同時，壟斷性行業(yè)超過社會其他成員的平均收入與福利水平，是引起社會收入差距擴(kuò)大的重要原因。價(jià)格上漲帶來的利益再配置功能，并沒有導(dǎo)致行業(yè)加強(qiáng)管理和提高效率，卻推動這些行業(yè)產(chǎn)生進(jìn)一步增加利潤的沖動，甚至出現(xiàn)像油品行業(yè)隨國際市場價(jià)格上漲而上漲、而不隨國際市場價(jià)格下降而下降的現(xiàn)象，也引起不少民眾的怨言與不滿。

　　水是人人都要消費(fèi)的基本必需品，具有低的需求彈性，并不因?yàn)閮r(jià)格上漲而導(dǎo)致消費(fèi)的大幅減少。同時，由于管線布設(shè)所具有的網(wǎng)絡(luò)性基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)，居民家庭使用一套用水系統(tǒng)比使用兩套用水系統(tǒng)更為經(jīng)濟(jì)。因而，城市供水本身帶有自然壟斷的性質(zhì)。

　　在市場化改革以后，隨著政府對行業(yè)補(bǔ)貼的減少，供水企業(yè)的市場主體屬性越來越強(qiáng)。在缺乏價(jià)格競爭的狀況下，供水企業(yè)本身易于成為價(jià)格的決定者，獲取利潤最大化最簡便、最直接的手段就是漲價(jià)。

　　在定價(jià)過程中，企業(yè)可以將調(diào)水、制水、污水處理、管道等方面的漲價(jià)計(jì)入成本，同時也將興建樓堂館所、改善辦公條件、提高福利水平等支出增加的環(huán)節(jié)攤?cè)氤杀?，從而使總成本不斷推升。在信息不對稱、成本不透明、管理軟約束的情況下，供水行業(yè)也會像許多壟斷性行業(yè)一樣，易于形成高成本——高福利——高價(jià)格的漲價(jià)型路徑依賴，使消費(fèi)者面對不斷抬升的用水價(jià)格。


　　價(jià)格的持續(xù)上漲未必導(dǎo)致用水量的減少

　　由于消費(fèi)者對水的剛性需求，在缺乏充分市場競爭和評判的情況下，如果沒有對壟斷行為的規(guī)制，價(jià)格的持續(xù)上漲未必導(dǎo)致用水量的減少，卻一定會提高供水企業(yè)的利潤與福利水平，造成一方利益增加另一方利益受損的結(jié)局，不合理地降低消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益。在這種情況下，需要政府站在維護(hù)社會利益的角度，對供水行業(yè)的定價(jià)行為加以規(guī)制。

　　《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（征求意見稿），提出了衡量供水企業(yè)定價(jià)成本的財(cái)務(wù)內(nèi)涵，為城市供水行業(yè)價(jià)格監(jiān)審提供了政策依據(jù)。在該辦法中，明確提出城市供水成本包括制水成本、輸配成本、期間費(fèi)用三個方面。與此同時，監(jiān)審辦法提出了不宜納入供水定價(jià)成本的內(nèi)容。比如，固定資產(chǎn)盤虧、報(bào)廢、毀損、閑置和出售的凈損失；滯納金、違約金、罰款和公益性捐贈；超標(biāo)排污繳納的排污費(fèi)；超出管理費(fèi)用列支范圍而以“管理費(fèi)”名義列支的各種費(fèi)用；對外投資等等。此類政策性規(guī)定，都有助于政府部門加強(qiáng)對城市供水的成本監(jiān)督與審查。

　　避免出現(xiàn)價(jià)格決定的“規(guī)制俘虜”

　　不過，也應(yīng)該看到，城市供水定價(jià)的形成因素與外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。

　　僅僅通過《監(jiān)審辦法》的出臺，未必就會使城市水價(jià)自動趨于合理。在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，還需要相關(guān)配套性政策的制定與完善，使城市供水的定價(jià)機(jī)制趨于合理化。

　　由于城市供水企業(yè)與政府部門形成一對一的監(jiān)審與被監(jiān)審關(guān)系，在缺乏第三方監(jiān)督的情況下，難以保證規(guī)制部門和相關(guān)官員不被俘獲，成為被規(guī)制企業(yè)價(jià)格行為不規(guī)范的支持者，甚至在價(jià)格決定中結(jié)成利益共同體，為不合理定價(jià)與漲價(jià)披上合理化的外衣。

　　這就需要在供水行業(yè)監(jiān)審辦法執(zhí)行的同時，規(guī)范并監(jiān)審政府部門與官員的行為。

　　同時，引入外部投資者，推進(jìn)供水企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度。這既可以推動供水行業(yè)的政企分開，規(guī)范政企關(guān)系；又可以形成權(quán)責(zé)明確、相對制衡的企業(yè)管理制度；同時，可以解決企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大的資金來源；還可以促使企業(yè)按照公開、透明、規(guī)范的方式披露成本信息。

　　此外，還需要建立水價(jià)成本決定的約束機(jī)制。既要進(jìn)行不同城市供水定價(jià)成本的比較，對各城市供水企業(yè)的漲價(jià)行為加以約束，也可以引進(jìn)有資質(zhì)的外來審查者，對企業(yè)的供水成本進(jìn)行抽查或再審查。

　　還可以建立公開規(guī)范的價(jià)格聽證制度。要通過吸引專業(yè)人才參與，使供水企業(yè)的定價(jià)機(jī)制與成本接受社會的監(jiān)督，這可以與政府的價(jià)格規(guī)制行為形成互補(bǔ)關(guān)系。

　　當(dāng)然，還要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。通過法律法規(guī)的制定與完善，依法規(guī)范企業(yè)的定價(jià)行為和政府部門的管理行為。

　　□周民良（中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員）

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