對(duì)于城市供水而言，其產(chǎn)品既有商品特性，又有公共必需品特性，更與水資源的制約緊密關(guān)聯(lián)，同時(shí)其自然壟斷特性限制了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。因此，水價(jià)的形成機(jī)制以及監(jiān)管方式成為一個(gè)國(guó)際性難題。

　　價(jià)格監(jiān)管是水業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管體系中經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的核心內(nèi)容。1998年原國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部制定了《城市供水價(jià)格管理辦法》，《辦法》確定了城市供水價(jià)格由供水成本、費(fèi)用、稅金，加上8-10%利潤(rùn)的構(gòu)成原則。根據(jù)中國(guó)水網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)，自2001年以來(lái)，4年間綜合水價(jià)、居民生活用水價(jià)格和污水價(jià)格都在增長(zhǎng)，居民自來(lái)水價(jià)格的平均增長(zhǎng)率6.53%，污水處理費(fèi)的平均增長(zhǎng)率是19.77%，綜合水價(jià)的平均增長(zhǎng)率11.51%。水價(jià)的迅速提高，也使自來(lái)水企業(yè)的成本迅速膨脹，公眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)行水價(jià)仍然低于成本回收的水平；這里有成本失控的因素，也有價(jià)格不到位的原因。
　　基于以上背景，最近國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)就《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（下稱(chēng)辦法）征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)稿的核心動(dòng)機(jī)就是由價(jià)格部門(mén)利用監(jiān)管權(quán)利對(duì)成本進(jìn)行科學(xué)的約束。這一目的能夠通過(guò)此辦法達(dá)到嗎？這種約束方式對(duì)城市供水的發(fā)展將產(chǎn)生什么影響呢？中國(guó)水網(wǎng)就此專(zhuān)訪了清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士。

　　傅濤博士認(rèn)為，該辦法是在大量成本研究基礎(chǔ)上的工作，對(duì)完善原有的成本管理體系有較大的進(jìn)步?！掇k法》也承襲1998年《城市供水價(jià)格管理辦法》中關(guān)于供水價(jià)格中成本加收益的定價(jià)體系，對(duì)城市供水成本進(jìn)行了細(xì)化，其約束成本的立意很好，但是采用的方法和思路的層次過(guò)低。傅濤從專(zhuān)業(yè)角度剖析了這個(gè)《辦法》存在的幾個(gè)問(wèn)題，并提出了自己的建議。

《辦法》離開(kāi)服務(wù)和質(zhì)量，片面強(qiáng)調(diào)成本，存在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

　　日益嚴(yán)重的水污染使城市供水的原水水質(zhì)逐年惡化，水質(zhì)安全受大極大挑戰(zhàn)。社會(huì)系統(tǒng)的負(fù)載過(guò)大又使包括城市供水的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)越來(lái)越脆弱。
　　在傅濤看來(lái)，城市供水服務(wù)在不同的原水、不同的水質(zhì)要求、不同的服務(wù)水平、不同的可靠度之下有巨大的成本差異。拋開(kāi)服務(wù)效果和服務(wù)水平的單邊成本控制，如果過(guò)于嚴(yán)格，必然造成服務(wù)水平的下降。不利于企業(yè)增進(jìn)服務(wù)，提高安全保障。
　　因此，成本監(jiān)管不能獨(dú)立于服務(wù)監(jiān)管之外，需要建立橫向績(jī)效比較的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)成本、服務(wù)、水質(zhì)進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)管。價(jià)格監(jiān)管是政府用以約束企業(yè)行為最為有效的手段，必須與其它監(jiān)管相互協(xié)同。單純由物價(jià)部門(mén)來(lái)制定和執(zhí)行的這個(gè)辦法，缺乏與其他相關(guān)部門(mén)監(jiān)管的協(xié)作，一方面影響執(zhí)行，另一方面，會(huì)使其他監(jiān)管內(nèi)容缺少價(jià)格這一強(qiáng)有力的約束?？傊?，《辦法》對(duì)成本的片面強(qiáng)調(diào)對(duì)保障供水安全、提高服務(wù)是不利的。

《辦法》的實(shí)施存在體制障礙

　　發(fā)改委在其網(wǎng)站上就《辦法》征求意見(jiàn)時(shí)提出，希望有關(guān)建議能解決三個(gè)問(wèn)題，（一）如何合理確定供水企業(yè)合理的生產(chǎn)能力利用率，防止由于過(guò)度超前建設(shè)增加的成本由當(dāng)期消費(fèi)者負(fù)擔(dān)？（二）如何合理確定供水企業(yè)的人員數(shù)量？（三）如何根據(jù)不同的供水規(guī)模、范圍、密度及抄表到戶(hù)等情況合理確定產(chǎn)銷(xiāo)差率？可以說(shuō)，這也是辦法制定者自己都覺(jué)得困惑的地方。傅濤博士認(rèn)為，根據(jù)《辦法》現(xiàn)有的制定思路，這三個(gè)問(wèn)題注定難以解決。
　　事實(shí)上，不同的體制下這些問(wèn)題難以有整齊劃一的答案。城市供水是一種政府責(zé)任和企業(yè)合理收益的協(xié)同，在原先福利體制之下的城市供水，收費(fèi)十分低廉，只是一種對(duì)政府財(cái)政能力的一種補(bǔ)償，沒(méi)有人關(guān)心是否存在投資超前。在合理確定供水企業(yè)合理的生產(chǎn)能力利用率這個(gè)問(wèn)題上，傅濤認(rèn)為，對(duì)其成本監(jiān)管的核心是約束運(yùn)營(yíng)成本；對(duì)于政企分開(kāi)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，對(duì)新建設(shè)施如果不認(rèn)可，那就不能夠，也不可能建設(shè)；而對(duì)已有設(shè)施的生產(chǎn)能力的確定，實(shí)際上是政府責(zé)任與公眾支付之間的平衡。未來(lái)是否會(huì)有生產(chǎn)設(shè)施投資超前，暫不考慮，對(duì)于以往在政府指令下造成的過(guò)度超前投資，這種情況下的投資成本應(yīng)該由誰(shuí)負(fù)擔(dān)？這需要政府、企業(yè)、公眾三者之間的責(zé)任平衡，而在《辦法》中，將三者的矛盾簡(jiǎn)化成企業(yè)和公眾之間的矛盾，政府方的責(zé)任被抹去，這就造成《辦法》制定及執(zhí)行中的困難。
　　《辦法》制定者對(duì)于如何合理確定供水企業(yè)的人員數(shù)量感到疑惑，傅濤博士表示對(duì)此難以理解：為什么要限定供水企業(yè)的人員數(shù)量呢？其實(shí)，用人員費(fèi)用占總費(fèi)用的比例來(lái)衡量更加合理，通過(guò)約定工資總額來(lái)實(shí)現(xiàn)更為可行。例如，一個(gè)企業(yè)中有300名工作人員，可以完成一定的工作量，如果這個(gè)企業(yè)減員增效，使人員減少至200名，但是通過(guò)合理的安排依然完成了必須的工作量，在約定工資總額的情況下，就可以提高這200名員工的工資，同時(shí)也沒(méi)有增加企業(yè)的成本總額。因此，沒(méi)有必要對(duì)平均工資和員工數(shù)做出強(qiáng)制性規(guī)定。
　　在傅濤博士看來(lái)，《辦法》沿用成本加收益的方法，基本思路是用更細(xì)的計(jì)劃，更科學(xué)的配額，來(lái)實(shí)現(xiàn)成本的合理性，這多少帶有計(jì)劃的思路和色彩。但是被監(jiān)管的主體已經(jīng)多樣化，有市場(chǎng)主體投資的企業(yè)、也有國(guó)營(yíng)企業(yè)的模式，還有政企不分的事業(yè)體制，加上歷史遺留的問(wèn)題和發(fā)展不同階段的問(wèn)題，有些問(wèn)題在這種體制之下幾乎沒(méi)有答案。這些問(wèn)題難于回答的關(guān)鍵在于其涉及公共服務(wù)體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型的責(zé)任界定，而不是簡(jiǎn)單沿襲原來(lái)的成本監(jiān)管思路。

《辦法》中規(guī)定統(tǒng)一的產(chǎn)銷(xiāo)差率標(biāo)準(zhǔn)是不科學(xué)的

　　《辦法》第三十三條規(guī)定：“產(chǎn)銷(xiāo)差率指城市供水企業(yè)供水量和應(yīng)收費(fèi)水量的差額與供水量之比。原則上年供水量2億立方米（60萬(wàn)/日）以?xún)?nèi)的不高于18%；年供水量2億立方米以上的不高于16%。各地可根據(jù)實(shí)際供水規(guī)模，消防、綠化、環(huán)衛(wèi)用水計(jì)量收費(fèi)情況以及抄表到戶(hù)等情況修正確定合理的產(chǎn)銷(xiāo)差率?！?BR>　　對(duì)于此條規(guī)定，傅濤博士認(rèn)為，產(chǎn)銷(xiāo)差率由各種因素復(fù)合確定，因此他反對(duì)制定一種全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的核心是約束運(yùn)營(yíng)成本，產(chǎn)銷(xiāo)差確實(shí)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管作為核心的內(nèi)容，也是難點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，評(píng)價(jià)供水企業(yè)產(chǎn)銷(xiāo)差率的方法有兩種，一是國(guó)際通行的系統(tǒng)漏損系數(shù)（ILI），這是一種實(shí)際產(chǎn)銷(xiāo)差率與不可避免的物理漏損來(lái)標(biāo)志的指標(biāo)體系，反映管理者的水平，不可避免的物理漏損可以由國(guó)際水協(xié)（IWA）給出的經(jīng)驗(yàn)公式可以獲得，清華大學(xué)正在研究這種評(píng)價(jià)體系，但是需要科學(xué)的統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，可以在統(tǒng)計(jì)和管理健全的城市應(yīng)用。二是產(chǎn)銷(xiāo)差率的歷史評(píng)價(jià)法，就是要求自來(lái)水企業(yè)產(chǎn)銷(xiāo)差率保持一個(gè)合理的逐漸改進(jìn)的趨勢(shì)，這種辦法適合于管理水平低下的中小型自來(lái)水公司。傅濤博士說(shuō)，ILI和歷史評(píng)價(jià)法兩種比較科學(xué)的方法可以分別適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的城市。希望盡快進(jìn)入國(guó)家的績(jī)效考核系列，能夠盡管解決實(shí)際中的問(wèn)題。
　　從《辦法》對(duì)產(chǎn)銷(xiāo)差率的規(guī)定可以看出，《辦法》的手段和思路是傳統(tǒng)行業(yè)管理思路的細(xì)化和延伸，而當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制企業(yè)的引入供水領(lǐng)域的目的，實(shí)際上是政府尋求對(duì)可變成本的優(yōu)化，其間的差距是比較大的。

《辦法》沒(méi)有應(yīng)用特許經(jīng)營(yíng)制度中的市場(chǎng)機(jī)制

　　《辦法》缺乏與特許經(jīng)營(yíng)制度的銜接。傅濤博士介紹，目前，在供水領(lǐng)域中特許經(jīng)營(yíng)制度正在逐步建立和完善，在推進(jìn)市場(chǎng)化的改革中，并沒(méi)有改變政府的最終責(zé)任。他說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)制度是適合水業(yè)特征的制度體系，特許經(jīng)營(yíng)制度下有幾個(gè)利于成本優(yōu)化的因素可以在《辦法》中體現(xiàn)和應(yīng)用：
　　a)特許經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)將補(bǔ)充政府能力的不足。因此，成本的監(jiān)管不能與準(zhǔn)入監(jiān)管相分離，通過(guò)準(zhǔn)入能夠在市場(chǎng)機(jī)制之下優(yōu)化成本。
　　b)特許經(jīng)營(yíng)制度的過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)體系，績(jī)效比較的面越寬，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的合理性和科學(xué)性就越強(qiáng)?！掇k法》以約束代替競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有充分考慮市場(chǎng)機(jī)制的作用，難免事倍功半。
　　c)特許經(jīng)營(yíng)制度將實(shí)施產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使部分投資成本不進(jìn)入價(jià)格體系，因此投資規(guī)模問(wèn)題，將很大程度地屬于政府責(zé)任，在價(jià)格中得以適當(dāng)回避。
　　《辦法》的條款明顯與水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度脫節(jié)，是值得改進(jìn)的重要方面。

　　傅濤博士認(rèn)為，供水環(huán)節(jié)千差萬(wàn)別，如果指望通過(guò)細(xì)化管理實(shí)現(xiàn)科學(xué)約束，對(duì)地域廣闊的中國(guó)來(lái)說(shuō)，可能是一種路線性的錯(cuò)誤，在此基礎(chǔ)上制定的目前內(nèi)容的《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》對(duì)于相關(guān)方來(lái)說(shuō)，也許并不是一個(gè)福音。
（中國(guó)水網(wǎng)）

編輯：全新麗