第三，英國政府也不認為PPP具有普適性。英國眾議院財政委員會在2012年對前20年的私人融資活動(Private Finance Initiative，PFI)項目做了一個整體的評估，得出幾點重要結(jié)論：一是采購程序復(fù)雜、耗時比較長，一般需要2～3年項目才能完成采購，融資成本相對比較高，最終通過政府付費實質(zhì)上會增加財政負擔而不是減輕負擔，難以實現(xiàn)價物有所值;二是PFI項目融資屬于政府資產(chǎn)負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預(yù)算，從而使得PFI成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期內(nèi)將加大政府未來財政負擔;三是PFI項目提供的是公共服務(wù)，項目失敗的風險最終依舊會由政府承擔，因此風險并沒有真正轉(zhuǎn)移出去;四是PFI項目合同期長，難以根據(jù)未來實際情況與需求變化對合同條款進行調(diào)整，缺乏靈活性。這是英國的最高權(quán)力機構(gòu)下議院對過去20年P(guān)FI實踐的一個官方的綜合性評價，主要指出PFI模式的不足之處，這對我國推進PPP工作有很強的借鑒意義。實際上，英國的政治家雖然推崇PFI模式，將其作為成功經(jīng)驗向其他國家推廣。但實務(wù)中，英國從未排除使用傳統(tǒng)的政府投資模式，而且堅持將傳統(tǒng)模式作為選擇PFI等其他模式的比較基準。根據(jù)英國財政部提供的數(shù)據(jù)，1992～2014年P(guān)FI項目占英國整個公共部門投資的比例僅為11%，最高的年份也沒有超過20%。因此，不能將PFI視為英國采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國政府公共項目運作的唯一模式。

PPP模式的制約因素

國內(nèi)PPP模式受到一些因素的嚴重制約，目前還不具備大規(guī)模推廣的基本條件。

一是缺乏權(quán)威規(guī)范的法規(guī)支持。國內(nèi)PPP領(lǐng)域，僅有一項部門規(guī)章，主要靠數(shù)量眾多的規(guī)范性文件指導(dǎo)。國家發(fā)展改革委與財政部兩部門發(fā)布的政策性文件存在很多沖突和不一致的地方，主要體現(xiàn)在對于實施機構(gòu)、社會資本資格、前期工作要求、實施機構(gòu)、入庫要求、操作程序、社會資本的選擇方式等方面。規(guī)范性文件的法律位階低、相互之間存在沖突、權(quán)威性欠缺，難以取信于社會資本及公眾。這種政策混亂局面，給地方政府實施PPP項目帶來了實質(zhì)性困難。另外，PPP模式的內(nèi)在要求與現(xiàn)有預(yù)算、土地、稅收、融資、國資等法律規(guī)定存在不銜接的問題，甚至有明顯沖突，增加了法律風險。

二是政府的公共治理能力不足。PPP模式下，政府從直接實施項目，轉(zhuǎn)變?yōu)檎细鞣缴鐣Y源用公共治理機制和市場化方式實施項目，政府應(yīng)當從行政命令方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葏f(xié)商的公共治理方式。這種轉(zhuǎn)變不可能在短期之內(nèi)完成，甚至會經(jīng)常出現(xiàn)政府行為不當甚至違約的現(xiàn)象。2016年《政府工作報告》中指出，政府要帶頭講誠信，絕不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這反映出這種現(xiàn)象的普遍性與嚴重性，對各級地方政府思維方式與行為方式的轉(zhuǎn)變，可謂前路漫漫。

三是缺乏眾多合格的候選社會資本。PPP項目的社會資本需要具備籌集穩(wěn)定、長期、成本合適的巨額資金，按“百年工程標準”組織好項目建設(shè)，運營管理好項目資產(chǎn)實現(xiàn)最佳社會與經(jīng)濟效益等方面的綜合能力。在推進市場化運作比較早、程度也比較深的制水廠、污水處理廠、生活垃圾處理設(shè)施、天然氣、供熱等少數(shù)領(lǐng)域，國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)批量的合格社會資本，占據(jù)比較高的市場份額。但是，在軌道交通、市政管網(wǎng)、環(huán)境治理、海綿城市等更多領(lǐng)域，仍然缺乏批量的具備綜合能力的社會資本。近年在PPP領(lǐng)域唱主角的央企施工企業(yè)，融資能力與運營能力的培育和提升，也至少需要5年以上的時間，并且難度很高。理論上，可以通過組建聯(lián)合體來整合不同類型機構(gòu)的能力，但由于聯(lián)合體的責任與利益劃分、連帶責任的法律界定、聯(lián)合體本身的不穩(wěn)定等問題，挑戰(zhàn)也很明顯。

四是難以實現(xiàn)基于項目現(xiàn)金流的融資模式?；A(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模以億元、十億元、百億元為單位，依靠表內(nèi)融資或主體擔保，社會資本普遍無法承受。唯有通過以項目現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的項目融資，實現(xiàn)表外融資和有限追索，才有可能打破融資困局，為PPP模式提供穩(wěn)定的資金支持。不過，國內(nèi)的使用者付費項目普遍收費不足，政府付費項目又面臨低層級政府“小馬拉大車”、事權(quán)與財權(quán)不匹配、歷史欠債或違約問題突出等現(xiàn)實因素的制約，難以普遍實現(xiàn)真正意義上的有限追索性質(zhì)的項目融資。前兩年依托央企主體信用的PPP融資模式，顯著抬高了央企的資產(chǎn)負債率和或有負債風險，不可持續(xù)。

五是缺乏批量的合格PPP咨詢項目負責人。牽頭咨詢機構(gòu)的項目負責人在PPP項目實施中特別重要，至少要有能力完成四個方面的工作：政府的決策參謀，讓領(lǐng)導(dǎo)決策時踏實放心，堅定決策層推進項目的信心和決心;確保吸引多家符合項目需要的潛在投資者參加競爭，形成充分、良性的競爭局面，協(xié)助政府強中選優(yōu);除承擔自身專業(yè)任務(wù)外，還要對其他專業(yè)中介機構(gòu)的專業(yè)沖突進行協(xié)調(diào)，利用自身的專家顧問網(wǎng)絡(luò)彌補其他中介機構(gòu)的專業(yè)不足，承擔專業(yè)任務(wù)兜底的職能;落實項目招商進度安排，在確保工作質(zhì)量的前提下，協(xié)調(diào)眾多相關(guān)方，積極穩(wěn)妥按時間表推進項目。這種復(fù)合型高端人才的極度短缺，實質(zhì)性地制約了PPP項目的大規(guī)模實施。

兩種模式的協(xié)同發(fā)展

在PPP模式下，融資平臺仍然可以發(fā)揮積極性甚至主導(dǎo)性的作用。培育強平臺是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路，也是積極穩(wěn)妥推進PPP模式的前提和抓手。

第一，融資平臺承擔城市化建設(shè)起步期的資金籌集職責。在城市化建設(shè)的起步期，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項目需要全面啟動并超前建設(shè)，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設(shè)的新局面。此時，土地價格較低，招商引資剛開始還沒有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有融資平臺可以迎難而上?？梢哉f，國內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效的地方，平臺在初期融資中都起到絕對主導(dǎo)的作用。那些一開始就靠廉價賣地的地方，難以持續(xù)推進城市化建設(shè)規(guī)劃的高水平落實。只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺才有生存基礎(chǔ)。同樣，只有利用好融資平臺和土地財政兩個輪子，在當前的財力約束和融資約束下，地方政府才能落實城市建設(shè)長遠規(guī)劃與目標。

第二，培育強平臺是欠發(fā)達地區(qū)推進PPP工作的主要抓手和當務(wù)之急。從發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗來看，欠發(fā)達地區(qū)培育強平臺的意義有：一是成為地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的人才積聚高地、經(jīng)驗積累載體和對接各方資源的樞紐;二是作為地方政府城鎮(zhèn)化項目融資的蓄水池，以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉(zhuǎn)化和實現(xiàn)主體;三是擔任PPP等市場化項目的政府方實施主體、項目現(xiàn)金流不足的風險緩釋主體、代表地方政府進行監(jiān)管的執(zhí)行機構(gòu)，并且，當PPP項目失敗時，融資平臺可以作為代表地方政府接盤處理遺留問題的公共機構(gòu);四是社會資本異地投資PPP項目時，需要跟當?shù)刂饕谫Y平臺親密合作實現(xiàn)合作共贏，這種合作可以體現(xiàn)為股權(quán)合作，也可以是共同開發(fā)，凝聚合力為PPP項目順利平穩(wěn)推進創(chuàng)造條件。

編輯： 趙凡