近日，偉明環(huán)保失去千噸級垃圾焚燒項目特許經(jīng)營權獨占性的事件引起了行業(yè)的關注。本文作者作為一名在環(huán)保行業(yè)有著二十余年特許經(jīng)營項目相關經(jīng)歷的從業(yè)者，看到此消息的第一感性反應就是感到震驚，震驚之外，作者也從理性及偏專業(yè)的角度來談一談對于特許經(jīng)營權內(nèi)容變更的看法。

8月17日，昆山市人民政府發(fā)布了一則《關于依法變更獨占性生活垃圾處理特許經(jīng)營權實施方案》的公告。公告顯示，依法將《昆山市生活垃圾焚燒發(fā)電廠擴建工程項目建設運營移交特許權協(xié)議》約定的授予浙江偉明環(huán)保股份有限公司在特許經(jīng)營期內(nèi)擁有的昆山市行政區(qū)內(nèi)“獨占性生活垃圾處理特許經(jīng)營權”變更為“非獨占性生活垃圾處理特許經(jīng)營權”。

作為一名在環(huán)保行業(yè)有著二十余年特許經(jīng)營項目相關經(jīng)歷的從業(yè)者，期間也曾作為北京第一個垃圾焚燒項目的首席代表以及集團管理者，管理多個特許經(jīng)營項目，包括江蘇多地的水務和垃圾焚燒項目。筆者看到這樣的消息頗感震驚，或許昆山政府有不得已的苦衷和不得已要調(diào)整的原因。

震驚有三：

其一，震驚這樣的事情發(fā)生在江蘇昆山——中國經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域之一，中國政府服務職能最好的區(qū)域之一。

筆者和江蘇多地的政府部門打過交道，多數(shù)都具有很高的執(zhí)政水準。雖然也在特許經(jīng)營協(xié)議談判中對于價格測算、回報年限、保底量等內(nèi)容爭論得很激烈，針鋒相對，但這些都可以理解，他們是站在不同的角度去維護己方的權益。其實在從業(yè)的這些年里，也有遇到或者聽說過，屬地政府取消特許經(jīng)營權或者變相更改內(nèi)容的情況，但那些情況都是發(fā)生在市政特許經(jīng)營管理辦法實施的早期或者經(jīng)濟相對不那么發(fā)達的地區(qū)，比如2004年的長春匯津污水事件和2006年的吉林四平供水事件。這些年隨著特許經(jīng)營模式的實踐普及和成熟，類似事件已經(jīng)鮮有聽聞。

其二，震驚這件事情發(fā)展到政府要發(fā)文更改特許經(jīng)營協(xié)議獨占性的程度。

做過市政基礎設施項目的從業(yè)者都知道，能在屬地獲得千噸以上垃圾焚燒項目的企業(yè)，和屬地政府的關系一定不會差。而且，自2004年11月，昆山市城市管理行政執(zhí)法局與溫州市偉明環(huán)保工程有限公司簽訂《昆山市生活垃圾處置特許協(xié)議書》開始，到今天也有19年的時間了，通常情況下應該足夠培養(yǎng)出良好的政企互信合作關系。

按照昆山2022年210萬的常住人口推算，昆山大概需要總量在日處理2200噸以上的垃圾焚燒設施。根據(jù)政府公文可以得知已有兩期建設合計日處理2050噸的規(guī)模，已經(jīng)能滿足昆山的基本生活垃圾處理需求。就本次事件來看，除非昆山實際的垃圾產(chǎn)生量大大超出了現(xiàn)有的處置能力，而現(xiàn)在的處置又不能令政府滿意，或許其他一些考慮因素，我們不得而知。但就一般情況來講，在實踐中，除非不可調(diào)和，否則政府部門也不愿意走到發(fā)公告走聽證來達到取消獨占性的目的。因為還有很多可以協(xié)商解決問題的途徑，比如成立新的合資子公司，投資與運營權的分離，屬地內(nèi)其他業(yè)務的優(yōu)先選擇或置換等。

其三，震驚這件事情發(fā)生在中央國務院發(fā)布“民營經(jīng)濟31條”后的這個時段。

今年4月21日在二十屆中央深改委第一次會議上審議通過的并于7月19日向全社會全文公布的《中共中央 國務院關于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》，三十一條意見干貨滿滿，鼓勵和支持民營經(jīng)濟，從而“持續(xù)營造關心促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大社會氛圍”。偉明環(huán)保是生活垃圾焚燒領域的專業(yè)公司，接近300億的市值，也應當是當下環(huán)境產(chǎn)業(yè)里市值最大民營環(huán)保企業(yè)。

毛主席在《實踐論》中說過“理性認識依賴于感性認識，感性認識有待于發(fā)展到理性認識，這就是辯證唯物論的認識論?！罢f完感性的震驚，再從理性偏專業(yè)的角度來談談“特許經(jīng)營權內(nèi)容變更”這件事情。

首先，特許經(jīng)營權下的特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容是可以變更的，從訂立協(xié)議主體的角度來講，雙方協(xié)商一致就可以變更。但是由于特許經(jīng)營協(xié)議事關基礎民生，所以它不僅具備協(xié)議雙方當事人意思表示的民事屬性，而且還兼具行政屬性。

2015年5月1日前，特許經(jīng)營協(xié)議多被認為是平等主體之間的意思表示，發(fā)生爭議時法院通常不將此類糾紛納入行政訴訟受案范圍。

2015年5月1日，修訂后的《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，“……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”。2020年1月1日，行政協(xié)議司法解釋第一條規(guī)定，行政協(xié)議是“行政機關為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內(nèi)容的協(xié)議”；同時第二十八條規(guī)定：“2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用行政訴訟法及本規(guī)定。2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當時的法律、行政法規(guī)及司法解釋?！?p style="text-indent: 2em;">從司法解釋的規(guī)定可以得出，在2015年5月1日之前訂立特許經(jīng)營協(xié)議的，爭議的解決主要通過民事訴訟或者商事仲裁的途徑；而在2015年5月1日后的，則只能通過行政訴訟來解決。

既然具備了行政屬性，那么行政機關就有權單方行使某些權利，這也是行政協(xié)議和民事合同不同的重要標志，這些權利為了便于讓人理解，學術界名稱——“行政優(yōu)益權”。最高人民法院在（2017）最高法行申3564號文書中解釋“當繼續(xù)履行協(xié)議會影響公共利益或者行政管理目標實現(xiàn)時，行政機關可以單方變更、解除行政協(xié)議，不必經(jīng)過雙方的意思合致”。

由此可見，特許經(jīng)營協(xié)議雖然是協(xié)議雙方當事人平等協(xié)商的結果，但是這不代表雙方主體地位完全平等，在一些特定情形下，法律也允許行政機關行使權利變更協(xié)議內(nèi)容。所以，昆山政府在認為原協(xié)議中授予偉明項目的獨占性會影響公共利益或者行政管理目標是有權經(jīng)過一定程序實施單方變更。

其次，特許經(jīng)營協(xié)議在行政協(xié)議屬性下的變更程序。從昆山政府發(fā)布的公文內(nèi)容最后一條可以很清晰地看到，取消獨占性方案按照“公眾參與、專家論證、風險評估、廉潔性審查、合法性審查、集體討論等程序開展“。所以從程序上講，昆山政府的合規(guī)性流程幾乎不會出現(xiàn)實質性的問題。

編輯： 趙凡