導(dǎo)讀：黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)于黃河流域治理作出了新的戰(zhàn)略安排，黃河流域生態(tài)治理工作迎來(lái)了新的歷史契機(jī)。盡管如此，黃河流域生態(tài)保護(hù)依然面臨著一些困境與難題。為此，在推進(jìn)黃河流域生態(tài)治理過(guò)程中，需要各參與方有針對(duì)性地作出部署，以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系，為黃河流域生態(tài)治理保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐。

前言

“黃河寧，天下平”，浩浩蕩蕩的黃河水，從青藏高原奔騰而下，東流入海，澆灌出華夏五千年文明，滋養(yǎng)著一代又一代中華兒女。然而，歷史上，黃河水患頻發(fā)，曾給流域內(nèi)的百姓帶來(lái)了深重苦難，但“大禹治水”等故事，也為我們展開(kāi)了中華兒女不畏艱險(xiǎn)、不屈不撓，與黃河水患奮力斗爭(zhēng)的壯麗畫卷。黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)于黃河流域治理作出了新的戰(zhàn)略安排，黃河流域生態(tài)治理工作迎來(lái)了新的歷史契機(jī)。盡管如此，在長(zhǎng)久的河道、流域治理過(guò)程中，黃河流域生態(tài)保護(hù)依然面臨著一些困境與難題，需要得到妥善安排與解決。為此，在推進(jìn)黃河流域生態(tài)治理過(guò)程中，需要各參與方有針對(duì)性地作出部署，以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系，為黃河流域生態(tài)治理保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐。

當(dāng)前黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的難點(diǎn)與困境

(一)缺乏專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)和專門法律政策規(guī)制

流域治理，規(guī)劃先行。但是，在規(guī)劃層面，相較于國(guó)家已針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)與治理出臺(tái)的專項(xiàng)規(guī)劃和指導(dǎo)文件，例如為調(diào)整長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和長(zhǎng)江流域大保護(hù)而頒行的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江水生生物保護(hù)工作的意見(jiàn)》、自然資源部牽頭編制的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)土空間規(guī)劃(2018-2035年)》等文件，目前黃河流域的保護(hù)與治理尚缺失專門、系統(tǒng)性的規(guī)劃文件作為上位指導(dǎo)。

同時(shí)，在法律法規(guī)層面，規(guī)制長(zhǎng)江流域管理的法律制定工作已受到立法機(jī)關(guān)的重視，《長(zhǎng)江法》的專家建議稿已經(jīng)推出，但涉及黃河流域保護(hù)與治理的法律法規(guī)，目前主要還是涉水四法(即《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》)以及《河道管理?xiàng)l例》等具有普遍適用性的法律法規(guī)為主;而在政策制度層面，專門規(guī)制和調(diào)整黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的政策文件也較少，僅見(jiàn)于《國(guó)務(wù)院關(guān)于黃河流域防洪規(guī)劃的批復(fù)》、《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好2018年黃河禁漁工作的通知》等。對(duì)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和治理明顯缺乏專門法律政策規(guī)制和扶持。

(二)黃河流域的資源、生態(tài)和環(huán)境耦合影響問(wèn)題復(fù)雜

黃河流域生態(tài)環(huán)境狀況復(fù)雜，流域內(nèi)資源、生態(tài)與環(huán)境各系統(tǒng)之間也是相互作用，相互影響，密切交織在一起。長(zhǎng)久以來(lái)的生產(chǎn)生活與資源開(kāi)發(fā)，使得黃河水土流失嚴(yán)重，且河流泥沙量大和輸沙用水量少產(chǎn)生的水沙時(shí)空關(guān)系不協(xié)調(diào)，是造成黃河泥沙易淤積、易頻發(fā)洪澇災(zāi)害的主要原因。1而黃河水沙不協(xié)調(diào)，河流徑流量減少、水動(dòng)力減弱，多沙河流功能維系所需要的基本輸沙用水越來(lái)越難以保證，又反而使得流域內(nèi)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水供需失衡加劇。因黃河流域生態(tài)環(huán)境更為脆弱，在“與河爭(zhēng)地”“與河爭(zhēng)水”等違背自然規(guī)律的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重的情形下，黃河的資源、生態(tài)和環(huán)境耦合影響問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化，使得持續(xù)超載、難以為繼的黃河面臨新的安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，黃河健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的剛性約束凸顯。

(三)黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力相對(duì)較弱

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶人口和經(jīng)濟(jì)總量均超過(guò)全國(guó)的40%，進(jìn)出口總額約占全國(guó)40%，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)重心所在、活力所在。根據(jù)統(tǒng)計(jì)部門公布的2019上半年各省份GDP數(shù)據(jù)長(zhǎng)江流域的江蘇、浙江、四川、湖北、湖南等省份經(jīng)濟(jì)水平整體上要高于黃河流域2;根據(jù)2018年的數(shù)據(jù)長(zhǎng)江流域的上海、重慶、蘇州、成都、武漢、杭州、南京、無(wú)錫、長(zhǎng)沙等城市GDP排名位列全國(guó)前20名，而黃河流域僅有青島、鄭州、西安位列前20名3。流域環(huán)境保護(hù)和綜合治理當(dāng)然離不開(kāi)當(dāng)?shù)刎?cái)政的投入和由實(shí)力的企業(yè)參與，相較于長(zhǎng)江流域，黃河流域各省市能夠提供的財(cái)政支持和參與環(huán)境保護(hù)工作的企業(yè)相對(duì)偏弱。

(四)未形成全面統(tǒng)籌的全流域治理機(jī)制

由于黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理目前尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，社會(huì)公眾參與不足，各治理要素、治理主體無(wú)法形成合力。傳統(tǒng)由地方各級(jí)政府依靠行政命令、行政執(zhí)法手段所進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境治理方式，以及依賴政府平臺(tái)公司作為主要治理主體的方式并不能夠應(yīng)對(duì)如此大規(guī)模、廣面積的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，更不能解決因流域內(nèi)環(huán)境要素流動(dòng)所造成的環(huán)境問(wèn)題擴(kuò)大化的發(fā)展趨勢(shì)。黃河流域內(nèi)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制、跨界治污機(jī)制的缺失，也使得黃河流域內(nèi)各地區(qū)之間的生態(tài)環(huán)境治理工作是割裂的、孤立的，面對(duì)整體性的黃河流域生態(tài)治理形勢(shì)，自然束手無(wú)策。

(五)流域治理中的投融資機(jī)制創(chuàng)新不足

目前，環(huán)境治理主要是依靠中央及地方政府財(cái)政性資金和地方投資平臺(tái)籌集的資金來(lái)實(shí)施，單一的生態(tài)環(huán)境治理資金來(lái)源已成為影響黃河流域生態(tài)治理工作的重大掣肘。由于政策扶持力度有限、黃河流域缺乏統(tǒng)一生態(tài)治理規(guī)劃，管理部門交叉、財(cái)政性資金有限且又被人為分散，加之流域治理項(xiàng)目多以公益性為主，缺少經(jīng)營(yíng)性收益來(lái)源等因素，導(dǎo)致社會(huì)資本投入意愿不強(qiáng)，而河流治理所需資金龐大、治理時(shí)間周期長(zhǎng)、PPP模式適用范圍受限等問(wèn)題，也使得投資人對(duì)于參與投資黃河流域生態(tài)治理項(xiàng)目更為謹(jǐn)慎。因此，單純依賴財(cái)政投入或以傳統(tǒng)方式引入社會(huì)資本合作，已難以為黃河流域治理提供有效的投融資機(jī)制支持。

(六)環(huán)境公益訴訟未發(fā)揮預(yù)期效果

面對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題，以及由此給公民利益造成的損害，我國(guó)建立了環(huán)境公益訴訟制度，為黃河流域生態(tài)治理實(shí)現(xiàn)“損害擔(dān)責(zé)”提供了司法路徑支持。但是，目前司法實(shí)務(wù)中，環(huán)境公益訴訟制度所發(fā)揮的作用仍然有限，針對(duì)跨區(qū)域環(huán)境損害案件檢察機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合辦案機(jī)制不到位;審判機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境公益組織的訴訟主體資格審查較為嚴(yán)苛，導(dǎo)致以環(huán)境公益組織作為社會(huì)監(jiān)督代表提起環(huán)境公益訴訟的方式對(duì)區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為并不能及時(shí)起到有效監(jiān)督作用，環(huán)境公益訴訟制度并未發(fā)揮預(yù)期效果。

編輯：徐冰冰