二、構建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護與治理體系

針對當前黃河流域生態(tài)保護與治理的重點難點問題，應當以問題導向為切入點，在開展黃河流域生態(tài)保護與治理的頂層設計時，堅持政府主導、企業(yè)主體、社會共治、全民參與，構建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護與治理體系。

(一)制定和完善黃河流域保護與治理的規(guī)劃和扶持政策

由于國家已將黃河流域生態(tài)治理工作提升到國家戰(zhàn)略層次，可借鑒長江流域大保護的有益經(jīng)驗與探索，吸收《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》、《關于加強長江水生生物保護工作的意見》、《長江經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃(2018-2035年)》、《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》等治理成果，結合黃河流域的自然資源、地質水文、經(jīng)濟社會狀況，由中央部委牽頭、流域內(nèi)地方政府聯(lián)合制定符合黃河流域特點的綜合規(guī)劃、實施方案、行動計劃、專項政策，并聯(lián)合簽署合作協(xié)議以深化合作共識，逐步建立健全黃河流域上下游環(huán)境保護的共建共享平臺與治理機制，真正使得黃河流域生態(tài)環(huán)境治理工作的開展有規(guī)可循、有政策可依、有協(xié)議可執(zhí)行、有治理機制可運行。

(二)因地制宜建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展正負面清單，引導黃河流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)項目規(guī)范有序發(fā)展，同時提高流域沿岸居民環(huán)保意識及其生活保障

制定流域內(nèi)沿岸產(chǎn)業(yè)正負面清單時，應以習主席講話提出的“從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”為原則，重點向環(huán)境保護型、生態(tài)友好型的綠色產(chǎn)業(yè)傾斜，鼓勵低碳產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，對于技術落后、對黃河流域生態(tài)環(huán)境污染破壞嚴重的資源加工產(chǎn)業(yè)堅決予以拒絕， 在不同流域因地制宜發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)，突出生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化特征，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的有機結合。

同時，在黃河流域保護與治理過程中，應當通過政策宣講、生態(tài)科普等各種宣傳活動，開展公眾環(huán)保教育，以村規(guī)民約等形式引導公眾轉變生產(chǎn)、生活方式，進一步提高公眾環(huán)保意識，切實減少黃河流域的面源污染。此外，應當把黃河流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化建設與民生工程有機結合起來，加強流域沿岸居民的生活保障，轉變居民對于黃河流域水資源及周邊林木礦產(chǎn)等自然資源作為排他性生計資源的依賴，拓寬居民生計來源，全力保障和改善民生。

(三)加強黃河流域上中下游政府間財政合作，推廣并繼續(xù)落實黃河流域橫向生態(tài)保護補償機制

為建立健全黃河流域各地方政府間的財政合作機制，首先，建議設立地方各級政府就黃河流域區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的專項資金，協(xié)同流域內(nèi)政府間財政合作預算，以財政預算形式保障地方政府能夠提供充足的環(huán)境治理專項資金;其次，注重流域內(nèi)跨區(qū)域人均環(huán)境保護支出協(xié)同，根據(jù)區(qū)域人口總量與財政支出掛鉤，以有效、合理安排不同區(qū)域政府財政支出責任，強化區(qū)域環(huán)境支出結構協(xié)同;最后，地方政府間應明確財政支出的事權和責任，保證地方政府都能各司其職，共同形成合力為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護提供有力的財政支持。

另外，黃河流域生態(tài)保護與治理，應當根據(jù)《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號)等文件精神，在黃河流域地區(qū)之間、上中下游之間擴大試點經(jīng)驗推廣，繼續(xù)推進并落實橫向生態(tài)保護補償機制，開展流域生態(tài)環(huán)境治理工作的地區(qū)和受益地區(qū)，在明確補償基準的前提下，通過資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關系，合理確定補償標準，并由受益地區(qū)通過財政轉移支付、按效付費的資金獎勵等措施向開展流域生態(tài)治理工作地區(qū)轉移支付財政資金4，為鞏固治理效果與后續(xù)開展持續(xù)性流域生態(tài)環(huán)境治理工作籌集費用，真正體現(xiàn)生態(tài)補償機制“誰受益誰補償”的原則。從地方實踐來看，寧夏回族自治區(qū)已在推行突出“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域上下游橫向生態(tài)補償機制，并積極與甘肅、內(nèi)蒙、陜西共同探索開展跨省流域生態(tài)保護補償試點，其經(jīng)驗可為其它地區(qū)提供良好的借鑒意義。

(四)創(chuàng)新生態(tài)保護投融資機制，保障多元化主體參與黃河流域治理

1、通過PPP、股權合作等創(chuàng)新投融資模式積極引入社會資本參與黃河治理

在政府主導開展黃河流域生態(tài)保護與治理過程中，應集成各方力量、整合各類資源、創(chuàng)新體制機制，通過與各相關方、協(xié)作方的共商、共建、共治、共享，打造經(jīng)濟共同體、利益共同體、責任共同體和生態(tài)共同體，形成政府主導、各界參與、市場化運作的共抓黃河流域環(huán)境保護的格局。探索通過形成可復制、可推廣、可持續(xù)的治水治污新模式、新機制、新政策、新技術、新標準、新規(guī)范，真正實現(xiàn)水環(huán)境治理的市場化、公司化運作，探索從綠水青山到金山銀山、把生態(tài)價值轉換為經(jīng)濟價值的實現(xiàn)路徑。具體實施模式上，可以通過PPP、股權合作、政府購買服務等投融資機制，吸引社會資本有序參與;除此之外，還可逐步探索環(huán)境治理項目與其他資源開發(fā)項目的“生態(tài)環(huán)保+”組合模式，創(chuàng)新社會資本參與黃河流域保護與治理的投資收益模式。例如，華夏城礦山生態(tài)修復項目，是山東省威海市針對龍山歷史開采的44個礦坑，采取“政府引導、企業(yè)參與、多資本融合”的治理模式引入華夏集團投資開展礦山地質環(huán)境治理，并將整治后的土地使用權依法出讓給該集團。華夏集團先后投資44.3億元，經(jīng)過10余年整治，踐行“修復、規(guī)劃、設計、營造及管理”五個層次，完成了礦山生態(tài)修復并成功打造了國家5A級景區(qū)，2017年，華夏城接待游客200.2萬人次，收入達1.9億元。5

2、鼓勵策劃及實施基于EOD理念的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目，實現(xiàn)自我造血和資金平衡，提高項目的經(jīng)濟可行性及對社會資本的吸引力

在引入社會資本參與黃河流域生態(tài)保護與治理過程中，可以借鑒薊運河(薊州段)全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目的落地實操項目經(jīng)驗，以及成都市以環(huán)境為導向的一體化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式(EOD)的立法經(jīng)驗，結合黃河流域生態(tài)治理現(xiàn)狀，以及流域內(nèi)片區(qū)開發(fā)、城市更新等城市建設發(fā)展的需要，鼓勵策劃及實施基于EOD理念的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目，以生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目作為積極導向，通過區(qū)域內(nèi)不同類型的項目組合或拆分，引領黃河流域產(chǎn)業(yè)結構調整與轉型，并充分挖掘生態(tài)環(huán)保項目未來發(fā)展所體現(xiàn)的價值，促進生態(tài)環(huán)境外溢效益內(nèi)部化，實現(xiàn)項目總體資金平衡、現(xiàn)金流穩(wěn)定持續(xù)。

編輯：徐冰冰