污水處理廠進水超標導(dǎo)致出水超標的話題業(yè)內(nèi)已經(jīng)多次討論，污水處理廠需要承擔出水超標法律責任的結(jié)論似乎也已經(jīng)蓋棺定論，無論是監(jiān)管部門還是司法判例都基本驗證了這個結(jié)論。然而，污水處理廠對此頻頻喊冤甚至訴諸法律的抗 爭一直沒有停止，且隨著污水處理技術(shù)不斷提升優(yōu)化和環(huán)保監(jiān)管的不斷加強，污水運營企業(yè)因運營不當導(dǎo)致的出水超標情形越來越少，因進水超標導(dǎo)致出水超標的比例相對提高，因此，對污水處理廠進水超標導(dǎo)致出水超標的法律責任進行探究非常具有現(xiàn)實意義。

本文作者專業(yè)從事污水處理行業(yè)法律服務(wù)十余年，擬從環(huán)保監(jiān)管邏輯和行政處罰立法本意出發(fā)，對進水超標導(dǎo)致出水超標的法律責任進行探討，并試圖從現(xiàn)實困境中探尋可行之策。

三分鐘速讀

1、監(jiān)管政策及司法實踐均不支持污水處理廠可以免責。進水超標導(dǎo)致出水超標的情形已經(jīng)納入環(huán)保處罰自由裁量依據(jù)，但均強調(diào)“依法從輕或減輕”行政處罰，并未明確可以“免除行政處罰”。司法判例認定現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何免于處罰的例外情形和免責事由。

2、如何理解污水處理廠監(jiān)管邏輯的變化。城鎮(zhèn)污水處理廠市場化的推進，促使監(jiān)管邏輯和監(jiān)管思路發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，污水處理廠的角色定位從“治污企業(yè)”向“排污企業(yè)”轉(zhuǎn)變，以城鎮(zhèn)排水主管部門主導(dǎo)的運營監(jiān)管為主向環(huán)保部門主導(dǎo)的以治污結(jié)果監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。

3、從立法本意看，進水超標可以作為出水超標的免責事由。基于行政處罰的立法原則，如果污水處理廠出水超標確實因進水超標所導(dǎo)致，片面強調(diào)污水處理廠的出水水質(zhì)責任本質(zhì)上是“唯結(jié)果論”，是對行政處罰立法本意的曲解。

4、進水超標作為出水超標免責事由的法律適用要求。其一，進水超標存在;其二，進水超標與出水超標之間存在必然因果關(guān)系;其三，運營單位已經(jīng)履行“行業(yè)謹慎運營慣例”義務(wù)。

5、推動對《水污染防治法》立法解釋，明確法律適用依據(jù)。《水污染防治法》第五十條的三款規(guī)定具有明顯的因果遞進關(guān)系，即首先要求進水達標，進而要求污水處理廠對出水水質(zhì)負責。將條文整體理解，才符合行業(yè)特征及運營邏輯。

6、引入第三方評價機制作為污水處理廠從輕、減免或免除行政處罰的依據(jù)。為了避免污水處理廠自證清白的弊端，建議由有資質(zhì)的第三方專業(yè)機構(gòu)或?qū)＜覉F隊對進水水質(zhì)超標情況、污水處理廠采取的的應(yīng)急措施是否適當以及進水超標與出水超標之間是否存在因果關(guān)系作出專業(yè)評估分析并出具結(jié)論。

7、明確運營單位和監(jiān)管部門在應(yīng)急狀態(tài)下的相應(yīng)職責。進水超標情況下，應(yīng)確保應(yīng)急措施的及時性，有必要對監(jiān)管部門在進水超標時采取的應(yīng)急措施、響應(yīng)期限予以明確與限制。

監(jiān)管政策及司法現(xiàn)狀

(一)監(jiān)管政策不支持進水超標可以免除污水處理廠出水超標的責任

近年來，隨著被處罰污水處理廠頻頻喊冤，部分地區(qū)將進水超標導(dǎo)致出水超標列入了行政處罰自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省環(huán)境保護廳聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案》明確，對確因進水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理(處罰)。雖然方案中可以對進水超標導(dǎo)致出水超標的情形免于處罰，但僅作為當?shù)丨h(huán)保部門執(zhí)法的指導(dǎo)性文件，并未被廣泛適用。根據(jù)在中國裁判文書網(wǎng)的檢索，以該方案作為抗辯理由或證明依據(jù)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此被撤銷行政處罰的生效判決。

針對進水超標導(dǎo)致出水超標的現(xiàn)象，現(xiàn)任生態(tài)環(huán)境部總工程師、水生態(tài)環(huán)境司司長張波在 2019 年 2 月份環(huán)境部召開的新聞發(fā)布會上就該問題明確表態(tài)“污水處理廠出水達標排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達標排放，這個是法律責任”，該言論也代表了環(huán)保部門將污水處理廠作為出水超標責任主體的明確政策導(dǎo)向。

2020 年 3 月 27 日，濟南市生態(tài)環(huán)境局出臺《減輕和免除行政處罰的實施意 見(試行)》，意見規(guī)定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的 16 種具體情形，其中包括進水超標導(dǎo)致的出水超標，在發(fā)現(xiàn)后立即主動報告并采取措施減輕危害后果的前提下應(yīng)當依法減輕行政處罰。該規(guī)定在全國首開先河，此后其他省市也陸續(xù)出臺了污水處理廠進水超標導(dǎo)致出水超標的環(huán)保處罰裁量政策，但需要注意的是，這些政策均強調(diào)“依法從輕或減輕”并未有“免除行政處罰”的字樣。

2020 年 12 月 13 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知》(簡稱“通知”或“生態(tài)環(huán)境部《通知》”)，在強調(diào)“運營單位切實履行污水處理廠出水水質(zhì)負責的法定責任”的同時，通知規(guī)定“對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認定運營單位確 因進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰”。該規(guī)定相比較生態(tài)環(huán)境部于 2020 年 8 月 21 日發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知(征求意見稿)》中要求運營單位“提供充分證據(jù)自證清白”的內(nèi)容，對進水超標導(dǎo)致出水超標的認定方式進行了具有一定操作性的規(guī)定，但并 未對污水處理廠的責任免除作出突破，僅規(guī)定污水處理廠因“進水超標導(dǎo)致出水超標”依法應(yīng)予以從輕或減輕行政處罰。

(二)司法判例亦不支持進水超標作為出水超標的免責事由

按照現(xiàn)有司法判例，基本的裁判依據(jù)是《中華人民共和國水污染防治法》第 十條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和 重點水污染物排放總量控制指標?！焙偷谖迨畻l第二款規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，應(yīng)當對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負責。”，上述規(guī)定均為強制性規(guī)定，違反該強制性規(guī)定的，應(yīng)依法接受環(huán)保部門的調(diào)查和處罰。另一方面，大部分的裁判文書均以現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責事由，不予采納污水處理廠提出的進水超標抗辯理由。根據(jù)中國裁判文書 網(wǎng)的檢索，因進水超標導(dǎo)致出水超標的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此免于行政處罰的生效判決。

編輯：陳偉浩