污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的話題業(yè)內(nèi)已經(jīng)多次討論，污水處理廠需要承擔(dān)出水超標(biāo)法律責(zé)任的結(jié)論似乎也已經(jīng)蓋棺定論，無論是監(jiān)管部門還是司法判例都基本驗(yàn)證了這個(gè)結(jié)論。然而，污水處理廠對(duì)此頻頻喊冤甚至訴諸法律的抗 爭(zhēng)一直沒有停止，且隨著污水處理技術(shù)不斷提升優(yōu)化和環(huán)保監(jiān)管的不斷加強(qiáng)，污水運(yùn)營(yíng)企業(yè)因運(yùn)營(yíng)不當(dāng)導(dǎo)致的出水超標(biāo)情形越來越少，因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的比例相對(duì)提高，因此，對(duì)污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的法律責(zé)任進(jìn)行探究非常具有現(xiàn)實(shí)意義。

本文作者專業(yè)從事污水處理行業(yè)法律服務(wù)十余年，擬從環(huán)保監(jiān)管邏輯和行政處罰立法本意出發(fā)，對(duì)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的法律責(zé)任進(jìn)行探討，并試圖從現(xiàn)實(shí)困境中探尋可行之策。

三分鐘速讀

1、監(jiān)管政策及司法實(shí)踐均不支持污水處理廠可以免責(zé)。進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形已經(jīng)納入環(huán)保處罰自由裁量依據(jù)，但均強(qiáng)調(diào)“依法從輕或減輕”行政處罰，并未明確可以“免除行政處罰”。司法判例認(rèn)定現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何免于處罰的例外情形和免責(zé)事由。

2、如何理解污水處理廠監(jiān)管邏輯的變化。城鎮(zhèn)污水處理廠市場(chǎng)化的推進(jìn)，促使監(jiān)管邏輯和監(jiān)管思路發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，污水處理廠的角色定位從“治污企業(yè)”向“排污企業(yè)”轉(zhuǎn)變，以城鎮(zhèn)排水主管部門主導(dǎo)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管為主向環(huán)保部門主導(dǎo)的以治污結(jié)果監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。

3、從立法本意看，進(jìn)水超標(biāo)可以作為出水超標(biāo)的免責(zé)事由。基于行政處罰的立法原則，如果污水處理廠出水超標(biāo)確實(shí)因進(jìn)水超標(biāo)所導(dǎo)致，片面強(qiáng)調(diào)污水處理廠的出水水質(zhì)責(zé)任本質(zhì)上是“唯結(jié)果論”，是對(duì)行政處罰立法本意的曲解。

4、進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)免責(zé)事由的法律適用要求。其一，進(jìn)水超標(biāo)存在;其二，進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間存在必然因果關(guān)系;其三，運(yùn)營(yíng)單位已經(jīng)履行“行業(yè)謹(jǐn)慎運(yùn)營(yíng)慣例”義務(wù)。

5、推動(dòng)對(duì)《水污染防治法》立法解釋，明確法律適用依據(jù)?！端廴痉乐畏ā返谖迨畻l的三款規(guī)定具有明顯的因果遞進(jìn)關(guān)系，即首先要求進(jìn)水達(dá)標(biāo)，進(jìn)而要求污水處理廠對(duì)出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。將條文整體理解，才符合行業(yè)特征及運(yùn)營(yíng)邏輯。

6、引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制作為污水處理廠從輕、減免或免除行政處罰的依據(jù)。為了避免污水處理廠自證清白的弊端，建議由有資質(zhì)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)對(duì)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情況、污水處理廠采取的的應(yīng)急措施是否適當(dāng)以及進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間是否存在因果關(guān)系作出專業(yè)評(píng)估分析并出具結(jié)論。

7、明確運(yùn)營(yíng)單位和監(jiān)管部門在應(yīng)急狀態(tài)下的相應(yīng)職責(zé)。進(jìn)水超標(biāo)情況下，應(yīng)確保應(yīng)急措施的及時(shí)性，有必要對(duì)監(jiān)管部門在進(jìn)水超標(biāo)時(shí)采取的應(yīng)急措施、響應(yīng)期限予以明確與限制。

監(jiān)管政策及司法現(xiàn)狀

(一)監(jiān)管政策不支持進(jìn)水超標(biāo)可以免除污水處理廠出水超標(biāo)的責(zé)任

近年來，隨著被處罰污水處理廠頻頻喊冤，部分地區(qū)將進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)列入了行政處罰自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》明確，對(duì)確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對(duì)其處理(處罰)。雖然方案中可以對(duì)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形免于處罰，但僅作為當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門執(zhí)法的指導(dǎo)性文件，并未被廣泛適用。根據(jù)在中國(guó)裁判文書網(wǎng)的檢索，以該方案作為抗辯理由或證明依據(jù)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此被撤銷行政處罰的生效判決。

針對(duì)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的現(xiàn)象，現(xiàn)任生態(tài)環(huán)境部總工程師、水生態(tài)環(huán)境司司長(zhǎng)張波在 2019 年 2 月份環(huán)境部召開的新聞發(fā)布會(huì)上就該問題明確表態(tài)“污水處理廠出水達(dá)標(biāo)排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納這個(gè)污水了，就要按照法律的規(guī)定達(dá)標(biāo)排放，這個(gè)是法律責(zé)任”，該言論也代表了環(huán)保部門將污水處理廠作為出水超標(biāo)責(zé)任主體的明確政策導(dǎo)向。

2020 年 3 月 27 日，濟(jì)南市生態(tài)環(huán)境局出臺(tái)《減輕和免除行政處罰的實(shí)施意 見(試行)》，意見規(guī)定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的 16 種具體情形，其中包括進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致的出水超標(biāo)，在發(fā)現(xiàn)后立即主動(dòng)報(bào)告并采取措施減輕危害后果的前提下應(yīng)當(dāng)依法減輕行政處罰。該規(guī)定在全國(guó)首開先河，此后其他省市也陸續(xù)出臺(tái)了污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的環(huán)保處罰裁量政策，但需要注意的是，這些政策均強(qiáng)調(diào)“依法從輕或減輕”并未有“免除行政處罰”的字樣。

2020 年 12 月 13 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知》(簡(jiǎn)稱“通知”或“生態(tài)環(huán)境部《通知》”)，在強(qiáng)調(diào)“運(yùn)營(yíng)單位切實(shí)履行污水處理廠出水水質(zhì)負(fù)責(zé)的法定責(zé)任”的同時(shí)，通知規(guī)定“對(duì)由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)定運(yùn)營(yíng)單位確 因進(jìn)水超出設(shè)計(jì)規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形，主動(dòng)報(bào)告且主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰”。該規(guī)定相比較生態(tài)環(huán)境部于 2020 年 8 月 21 日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知(征求意見稿)》中要求運(yùn)營(yíng)單位“提供充分證據(jù)自證清白”的內(nèi)容，對(duì)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的認(rèn)定方式進(jìn)行了具有一定操作性的規(guī)定，但并 未對(duì)污水處理廠的責(zé)任免除作出突破，僅規(guī)定污水處理廠因“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”依法應(yīng)予以從輕或減輕行政處罰。

(二)司法判例亦不支持進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)的免責(zé)事由

按照現(xiàn)有司法判例，基本的裁判依據(jù)是《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第 十條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和 重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)?！焙偷谖迨畻l第二款規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)?！?，上述規(guī)定均為強(qiáng)制性規(guī)定，違反該強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)依法接受環(huán)保部門的調(diào)查和處罰。另一方面，大部分的裁判文書均以現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責(zé)事由，不予采納污水處理廠提出的進(jìn)水超標(biāo)抗辯理由。根據(jù)中國(guó)裁判文書 網(wǎng)的檢索，因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此免于行政處罰的生效判決。

編輯：陳偉浩