綜上，無論從監(jiān)管政策還是司法實踐角度，在環(huán)保監(jiān)管力度日益加強(qiáng)的宏觀背景環(huán)境下，污水處理廠因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)不予免責(zé)幾乎成為定論，按照目前法律規(guī)定的救濟(jì)途徑，污水處理廠通過聽證、復(fù)議或訴訟途徑達(dá)到撤銷行政處罰的概率是極低的。

主管部門的監(jiān)管邏輯

在上述環(huán)保監(jiān)管和司法實踐的現(xiàn)狀背景下，因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)而被行政處罰的污水處理企業(yè)一方面需要投入更大成本盡力保障出水水質(zhì)，另一方面仍 然需要面對行政處罰和因此導(dǎo)致的巨額退稅損失，自然是叫苦不迭，對監(jiān)管部門多有抱怨，認(rèn)為監(jiān)管部門不追究超標(biāo)排污單位責(zé)任而處罰治理污染的污水處理廠是舍本逐末。為何現(xiàn)有的監(jiān)管政策和司法現(xiàn)狀均不支持將進(jìn)水超標(biāo)作為免責(zé)事由，筆者認(rèn)為，首先需要厘清主管部門的監(jiān)管邏輯。

(一)污水處理廠角色的轉(zhuǎn)變

從 2002 年以來，我國城市污水處理開始引入市場機(jī)制，逐步實現(xiàn)了污水集中處理設(shè)施從各級政府部門負(fù)責(zé)建設(shè)到由市場化主體實施特許經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變，同時，污水處理廠的主體性質(zhì)也由政府事業(yè)機(jī)構(gòu)逐步向從事污水處理服務(wù)的市場主體轉(zhuǎn)化：

根據(jù)上述規(guī)定，城市污水引入市場機(jī)制并采用特許經(jīng)營的運(yùn)營模式后，將污水處理單一的政府提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧奖O(jiān)管、污水處理運(yùn)營企業(yè)提供服務(wù)、排污單位支付費(fèi)用的三方協(xié)同體系，不僅減輕政府負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)效率，明晰各方權(quán)責(zé)義務(wù)，更重要的是將政府方從既是運(yùn)動員又是裁判員的雙重角色中予以抽離，自此，政府部門對污水處理廠的監(jiān)管態(tài)度也發(fā)生了相應(yīng)的改變。

(二)監(jiān)管部門對污水處理廠定位的轉(zhuǎn)變

隨著城鎮(zhèn)污水處理廠市場化的推進(jìn)，以及污水處理廠由政府直屬非盈利性事 業(yè)單位向具有一定盈利性質(zhì)企業(yè)單位的逐步轉(zhuǎn)換。在特許經(jīng)營模式下，污水處理企業(yè)經(jīng)政府方授權(quán)對污水處理廠進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)，其作為與政府方權(quán)責(zé)相對明確的獨(dú)立運(yùn)營主體，實際上更易于受到政府部門的直接關(guān)注，而且，政府方作為合同主體和付費(fèi)主體，出于合同監(jiān)管和績效考核目的，也會加強(qiáng)對污水處理運(yùn)營單位的監(jiān)管。在此背景下，污水處理廠作為環(huán)境監(jiān)管對象也隨之經(jīng)歷了從治污企業(yè)向排污企業(yè)的重要定位轉(zhuǎn)變，其轉(zhuǎn)變過程具體如下：

(三)監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變

隨著我國對環(huán)境保護(hù)的重視程度與日俱增，2014 年 11 月 12 日，國務(wù)院辦 公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國辦發(fā)〔2014〕56 號)，首次正式明 確支持環(huán)境保護(hù)等部門依法獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。該通知不僅標(biāo)志著環(huán)保部門獨(dú)立執(zhí)法權(quán)的確立，同時也意味著對污水處理廠監(jiān)管思路，由城鎮(zhèn)排水主管部門運(yùn)營監(jiān)管為主向環(huán)保部門以治污結(jié)果監(jiān)管為主的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。因此我 們也就不難理解，按照目前的立法、執(zhí)法以及司法現(xiàn)狀，當(dāng)污水處理廠一旦發(fā)生出水超標(biāo)的結(jié)果，不論出水超標(biāo)的原因(包括進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致)，污水處理廠都會 被認(rèn)定為直接責(zé)任主體而接受環(huán)保部門的處罰。

進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的法律責(zé)任探究

如前文所述，環(huán)保監(jiān)管邏輯的轉(zhuǎn)變也是污水處理廠角色定位由治污單位向排污主體轉(zhuǎn)變的過程，環(huán)保政策趨嚴(yán)必然體現(xiàn)在強(qiáng)化對排污單位的監(jiān)管和處罰，在 此監(jiān)管邏輯下，被視為排污單位的污水處理廠以原材料(進(jìn)水)質(zhì)量瑕疵作為超標(biāo)排放污染物的免責(zé)事由似乎難以成立。但筆者以為，基于污水處理廠不同于其 他排污單位的特殊性，有必要從立法本意處罰，對污水處理廠因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的法律責(zé)任進(jìn)行探究。

(一)進(jìn)水超標(biāo)可以作為出水超標(biāo)的免責(zé)事由

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī) 章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。”由此可見，行政處罰的對象 應(yīng)當(dāng)是“違反行政管理秩序的行為”，如果被處罰對象不存在違法行為，即使其行為造成了不利后果，也不應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。筆者認(rèn)為，如果污水處理廠出水超標(biāo)確實因進(jìn)水超標(biāo)所導(dǎo)致，在污水處理廠不存在違法行為情況下，片面強(qiáng)調(diào)污水處理廠的出水水質(zhì)終極責(zé)任而對其進(jìn)行行政處罰本質(zhì)上是“唯結(jié)果論”，是對行政處罰立法本意的曲解，不利于行業(yè)的健康發(fā)展，也容易造成污水處理企業(yè)與監(jiān)管部門的對立。

1、污水處理廠對進(jìn)水水質(zhì)不具有控制權(quán)，無法杜絕進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情形。

簡單來說，污水處理廠實際是以污水作為原材料，通過一定物理和生化工藝處理生產(chǎn)合格產(chǎn)品(達(dá)標(biāo)出水)的加工廠。任何一個加工廠，如果要保證產(chǎn)品質(zhì)量合格，除了確保加工過程的安全穩(wěn)定，原材料的質(zhì)量控制是重要的先決條件。 當(dāng)原材料的質(zhì)量不符合生產(chǎn)加工標(biāo)準(zhǔn)，加工企業(yè)可以選擇替換原材料，在無法獲 得合格原材料的情況下可以選擇主動停產(chǎn)停工。但與普通的加工企業(yè)不同，污水處理廠對進(jìn)水水質(zhì)不具有控制權(quán)，且無法拒絕不達(dá)標(biāo)的進(jìn)水進(jìn)入。雖然根據(jù)《水污染防治法》第五十條第一款的規(guī)定，“向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物， 應(yīng)當(dāng)符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！比欢趯嵺`中，污水處理廠并不能對進(jìn)入廠區(qū)污水的污染物指標(biāo)進(jìn)行主動篩選，而且由于監(jiān)測技術(shù)所限，污水處理廠發(fā)現(xiàn)進(jìn)水超標(biāo)時，已經(jīng)有不達(dá)標(biāo)的污水進(jìn)入生產(chǎn)工藝。另一方面，根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第三十一條1的相關(guān)規(guī)定，污水處理廠未經(jīng)主管部門同意不得擅自停運(yùn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施。因此，在進(jìn)水水質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)可能導(dǎo)致處理工藝崩潰的情況下，污水處理廠并不能直接拒絕接收污水，仍然需要向主管部門請示后才能采取停運(yùn)措施。要求加工廠性質(zhì)的污水處理廠在既無法控制原材料(進(jìn)水)質(zhì)量，又無法停工停產(chǎn)的情況下保障持續(xù)不間斷的提供合格產(chǎn)品(達(dá)標(biāo)出水)豈非悖論。

編輯：陳偉浩