在2006年城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，一位參與討論發(fā)言的老先生由于時間關(guān)系，不能完成其尖銳而有激情的發(fā)言。為此中國水網(wǎng)其后專門采訪了這位先生，他是國家環(huán)保總局原外經(jīng)辦主任劉春玉。年過花甲的他仍然對中國的環(huán)保事業(yè)滿腔熱情，對于國內(nèi)的污水處理市場化，他也有很多想法愿意與同業(yè)交流。

　　劉春玉認(rèn)為城市污水處理市場化中有7個問題需要弄明白。

　　首先是污水處理市場化的進(jìn)展與方向

　　劉先生比較激烈地認(rèn)為城市污水處理市場化當(dāng)前的狀態(tài)大概可以描述為十二個字：“局部倒退；總體徘徊；前景堪憂。”水業(yè)市場化的最根本目的（出發(fā)點(diǎn)和歸宿）是解決資金短缺和效率低下，水業(yè)市場化、投資主體多元化的基本實(shí)現(xiàn)方式是項(xiàng)目融資和產(chǎn)權(quán)改革。劉春玉說，他所說的局部倒退主要就市場化的兩種實(shí)現(xiàn)方式而言。他認(rèn)為：總體上說，在政策、法規(guī)、導(dǎo)向?qū)用嫔?，以BOT為代表的項(xiàng)目融資由榮到衰、停滯不前，被邊緣化。而實(shí)際上，BOT類項(xiàng)目融資是解決資金和效率兩大問題的最直接有效的實(shí)現(xiàn)方式。當(dāng)前，以大型市政國企和大型跨國水務(wù)集團(tuán)為主角的股權(quán)并購、重組，得到了輿論推崇、政府支持，成為市場化主流。有主權(quán)性質(zhì)的國有產(chǎn)權(quán)被變賣，有的甚至是100%套現(xiàn)變成外資獨(dú)資；幾個經(jīng)并購形成的特大企業(yè)在城市污水處理方面所投入的資金和形成的污水處理能力，與“十一五”期間幾十億噸待處理污水和近萬億資金需求相比，僅是杯水車薪。在股權(quán)并購中，廣大中小民企被拒之門外。市場化、多元化的投融資體制和機(jī)制，仍停留和幾年前一樣的呼喚階段，遠(yuǎn)沒有形成，民營資本仍沒被調(diào)動起來。

　　其次是政府在市場化中的作用

　　劉春玉認(rèn)為在污水處理市場化方面，中央政府的職責(zé)或作用是定政策、出法規(guī)、投資金。黨中央和國務(wù)院已經(jīng)制定出有關(guān)的重大方針政策，確定了方向。在法規(guī)方面，當(dāng)前最需要一部綜合、全面、詳細(xì)、可操作的“城市公用事業(yè)特許經(jīng)營導(dǎo)則”，使各種市場化方式，如專家指出的BT、BOT/LOT、BTO、BOT/BOOT、ROT、BOO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等等，按導(dǎo)則對號入座，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的操作，產(chǎn)生規(guī)范的文件，特別是每個項(xiàng)目的特許經(jīng)營協(xié)議。劉先生根據(jù)其長期從事世界銀行項(xiàng)目工作的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為這樣一份導(dǎo)則的制定有其緊迫性和必要性。它應(yīng)該是一部非強(qiáng)制執(zhí)行的，但實(shí)踐中有必須遵照執(zhí)行的操作規(guī)范手冊。而其中最具代表性的的BOT類項(xiàng)目融資應(yīng)該是重點(diǎn)。關(guān)于國家的投入，除必要的流域性的污水處理項(xiàng)目和主權(quán)性質(zhì)突出的管網(wǎng)建設(shè)等外，應(yīng)該主要用于鼓勵、支持、吸引、拉動多元化投資的目的，促進(jìn)多元化的投資主體和多元化投資融子機(jī)制的形成。
　　對于地方政府來說，劉春玉認(rèn)為，在BOT類特許經(jīng)營項(xiàng)目中，它們的作用有6個，在項(xiàng)目的不同時間和空間分別為：主權(quán)代表者；執(zhí)法監(jiān)管者；政策提供者；產(chǎn)權(quán)擁有者；業(yè)主政府；合同一方。這6個作用或角色缺一不可。前三者適用公法、行政法，后三者適用民法、合同法。在具體的項(xiàng)目運(yùn)作中，有的地方政府無視自己同時做為政府和合同一方的多重責(zé)任，而將合同交給下屬的某些實(shí)體來簽署，這些被委托的實(shí)體無論在法律上還是實(shí)際操作中，都無法實(shí)現(xiàn)地方政府應(yīng)該起的作用和履行其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

　　第三個問題是監(jiān)管問題

　　劉春玉說，強(qiáng)化監(jiān)管似乎成為推動城市水業(yè)市場化的第一要務(wù)，這一點(diǎn)從政府有關(guān)部門的文件法規(guī)到專家輿論，上下似已形成共識。他認(rèn)為，在堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)改革方向的進(jìn)程中，應(yīng)注意不要使“強(qiáng)化監(jiān)管”成為“過度監(jiān)管”，尤其是對于BOT類的項(xiàng)目融資。對于這類項(xiàng)目，特許經(jīng)營協(xié)議簽署之后，在特許經(jīng)營規(guī)定的投資、建設(shè)、運(yùn)營期內(nèi)，市政府和投資者/運(yùn)營者之間的關(guān)系是合同甲方乙方的關(guān)系，此時政府對合同另一方的成本監(jiān)管，是對投資/運(yùn)營者自主經(jīng)營的干預(yù)，是對合同另一方權(quán)利的侵犯。往大里說，這不符和市場經(jīng)濟(jì)基本原理，是對市場的破壞。在劉先生看來，對于獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)來說，成本是企業(yè)自主經(jīng)營的核心。在BOT類特許經(jīng)營項(xiàng)目中，政府想促進(jìn)成本的降低，從而降低消費(fèi)者支付的費(fèi)用，只能通過在授予特許經(jīng)營權(quán)過程中的市場競爭和提供良好的鼓勵支持性的政策來實(shí)現(xiàn)，而不是在簽訂協(xié)議后再去監(jiān)督成本，去查帳。如果真正想實(shí)現(xiàn)城市水業(yè)的市場化，政府的職能不僅僅是一般意義上的轉(zhuǎn)變，必須根據(jù)具體事務(wù)做實(shí)事求是的特定的轉(zhuǎn)變。

　　第四個問題是一刀切的招標(biāo)

　　有關(guān)部門近幾年來出臺的關(guān)于特許經(jīng)營和加強(qiáng)監(jiān)管的法規(guī)中都規(guī)定，特許經(jīng)營項(xiàng)目必須招標(biāo)。劉春玉說，這里有幾個問題：不加區(qū)別的剛性地要求一律進(jìn)行法規(guī)中規(guī)定的所謂規(guī)范的招標(biāo)，是不現(xiàn)實(shí)或者說不可能的。這里牽涉到地方政府的能力、專業(yè)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的水平等，還有成本和時間；我國的招標(biāo)開始于利用國際金融組織貸款，然而這些國際金融組織的招標(biāo)并不是一刀切，而是根據(jù)不同項(xiàng)目及其投資規(guī)模，分為若干種，主要有：國際競爭招標(biāo)（ICB）、有限競爭招標(biāo)（LCB）、采購（Shopping）、合同（Contracting）等等。行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的一律進(jìn)行招標(biāo)，不僅實(shí)際上是不可行的，而且已有的招標(biāo)也不一定符合中央投資主體多元化政策的本意，譬如有的招標(biāo)要求投標(biāo)人的資質(zhì)必須是世界500強(qiáng)。至于說通過招標(biāo)實(shí)現(xiàn)反腐倡廉的目的，是必要的但不應(yīng)該是主要的。反腐倡廉有黨和國家的各項(xiàng)政策、法律和中紀(jì)委、監(jiān)察部等專職部門，招標(biāo)承載不了這個重任。

　　第五個問題是水價

　　劉春玉認(rèn)為，我國的水價概念仍然模糊，需要進(jìn)一步明晰。而且，在水價的制定過程中，國家只能定政策、原則，要實(shí)現(xiàn)市場化，價格要由市場定。要降低價格，從而降低消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，只能通過市場競爭和政策支持來實(shí)現(xiàn)，而不是政府規(guī)定一個低價格。污水處理費(fèi)的價格應(yīng)該因地制宜，個案有別。

　　第六個問題是銀行界的兩難境地

　　劉春玉先生說，一方面，國家開發(fā)銀行和四大商業(yè)銀行處于對貫徹中央政策的高度責(zé)任感和巨大市場的吸引，積極城市水業(yè)市場化的貸款業(yè)務(wù)；另一方面，存在由于城市水業(yè)市場化程度太低，借款人仍以政府獨(dú)資企業(yè)為主，很難采用一般法人客戶和同意信用評級方法進(jìn)行平評審的困難，風(fēng)險較大而難于放貸。銀行業(yè)由此處于兩難境地，根源在于水業(yè)市場化進(jìn)展緩慢。就城市污水處理而言，市場化的項(xiàng)目融資雖有地方自發(fā)的積極性，但受政府法規(guī)的制約，不能迅速發(fā)展；政府沒有制定出可操作的項(xiàng)目融資導(dǎo)則（操作手冊），銀行也就沒有相適應(yīng)的貸款評審標(biāo)準(zhǔn)，不得不沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府投資時代的靠政府信用貸款：借款人仍以政府財政局下屬的城投公司和政府獨(dú)資企業(yè)為主，銀行很難用一般法人客戶或統(tǒng)一評級方法進(jìn)行信用等級和貸款評估審核。大量貸款靠的是政府出具的補(bǔ)貼證明、還款安慰函、收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等保證方式，而這些都缺乏法律支持，一旦發(fā)生銀企糾紛，銀行的債權(quán)難以得到法律保護(hù)。

　　劉春玉最后談到多元化的投融資機(jī)制問題，他說，雖有許多專家的研究，提供了潛在的多元化投資主體及其利用方式，但是污水處理項(xiàng)目融資的多元化投資融資機(jī)制，沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，仍停留在幾年前的呼喚階段。

　　言談之間，能夠感受到劉春玉先生對于中國環(huán)保事業(yè)的一片赤誠之心，他說，也許他提出的7個問題過于尖銳，也許思考還不夠成熟，但是，如果能對污水處理行業(yè)的發(fā)展有所益處的話，他也就非常欣慰了。我也被劉先生的真摯所感動，這位老環(huán)保的“仙人掌”言論在當(dāng)前也算是一種新鮮另類的聲音了，雖然帶刺，卻值得人們聆聽和思考。

（中國水網(wǎng)　作者：全新麗）

劉春玉先生簡歷

1964 – 1984 鞍鋼鋼鐵研究所 工程師，研究室主任
1985 – 1986 英國設(shè)菲爾德市政府環(huán)境部 助理污染控制官
1987 – 1989 遼寧省鞍山市環(huán)保局 局長
1990 國家環(huán)保局 污染管理司 付司長
1991 – 1993 國家環(huán)保局 外經(jīng)辦 付主任，計(jì)劃司 付司長
1994 – 1998 國家環(huán)?？偩?對外合作中心 付主任，執(zhí)行主任
1998 – 1999 亞洲開發(fā)銀行總部 內(nèi)部咨詢專家(Staff Consultant)
2000 退休，返聘在原單位
2001 – 2002 協(xié)助世界銀行IFC篩選、推薦、準(zhǔn)備污水處理BOT融資項(xiàng)目；寫有《污水處理BOT與我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資多元化的困境》等文章

編輯：全新麗