水網觀察：濟南兩污水廠經營權轉讓折射的困惑 2006年6月23日，在香港上市的中國光大國際公告，附屬公司光大水務與濟南市政府及市國資委簽訂合作協(xié)議，光大將獲得濟南污水處理廠獨家經營權，代價為4億元人民幣，期限為30年。中國水網以新聞頭條形式做了報道，其后中國水網陸續(xù)收到業(yè)內各界不同的反映。 2006年5月26日，濟南市政府就濟南水質凈化一、二廠產權轉讓項目正式在濟南市產權交易所掛牌交易，6月22日為交易報名截止日。在報名截止日之前，計有首創(chuàng)股份、中環(huán)水務、桑德集團、光大水務四家公司報名參與并提交了報名材料。 交易報名截止第二日，即6月23日，濟南市政府及其有關部門在香港與光大水務就濟南水質凈化一、二廠產權轉讓項目簽定了合作協(xié)議，雙方約定，待光大水務按照合作協(xié)議之規(guī)定成立項目公司后，濟南市國有資產管理委員會及項目公司將會簽署資產轉讓協(xié)議，濟南市公用事業(yè)局及項目公司將會簽署特許經營協(xié)議、污水服務協(xié)議和職工安置協(xié)議。最后，濟南市政府將向該項目公司轉讓資產，允許項目公司重建污水處理廠，并給予該公司經營污水處理廠的獨家權利，及提供污水處理服務。 而據中國光大國際公司的公告，其旗下全資子公司中國光大水務投資公司，將出資4億元獲得濟南市兩個污水處理廠相關資產，以及運營該廠的獨家經營權。 據悉，光大水務投資公司將為該項目公司的唯一股東，項目公司注冊資本必須超過項目公司總投資額的三分之一。該項目年限為30年，到期后所有資產將轉讓給濟南市政府。 從光大國際的公告中看不出什么特別之處，似乎這只是公用事業(yè)市場化改革中一般程序的TOT項目類型。然而，在光大公告協(xié)議簽訂后不久，陸續(xù)收到的業(yè)內不同聲音引起了中國水網的注意：4億元的轉讓價格是否過低？初步簽協(xié)議時未經過競爭程序，如何在沒有談及服務價格等內容時就確定資產轉讓價格？在產權交易所掛牌到期后第二天，協(xié)議即告簽署，雙方是否早有約定？“一對一”的招商談判中，為什么將其他三家有意向的實力企業(yè)（首創(chuàng)、桑德、中環(huán)水務）拒之門外？這一做法是否違反了國有資產的轉讓規(guī)定？是否符合特許經營辦法的要求？…… 當中國水網記者為此采訪了濟南當地政府部門、主要當事企業(yè)、咨詢機構，以及密切關注著此次轉讓事件的第三方投資人、中介機構、業(yè)內專家之后發(fā)現，濟南這兩個污水廠經營權的轉讓確實有值得關注之處。 競爭程序為何半途而廢？ 三家水務企業(yè)：為什么拋棄我們？ 首創(chuàng)股份、桑德集團和中環(huán)水務在水行業(yè)內也算是大名鼎鼎了，卻沒想到在對濟南項目的競爭中，輸到了起跑線上，在賽跑的哨聲吹響之前，裁判突然說：“不用比賽了，冠軍已經產生了?！边@不能不讓三家企業(yè)感到“委屈”。 作為中國水業(yè)最有影響的企業(yè)之一，首創(chuàng)股份對此頗為無奈，他們表示，早期濟南市赴港招商時，政府拿出一些項目合作，上層已事先達成一致，對下面的具體執(zhí)行也有了指導性意見，政府已經有了傾向性。在這種情況下，首創(chuàng)還是做了一些工作，但是對于這種結果也是無可奈何。 具有強大資本能力和市場能力的中環(huán)水務的一位負責人說，實在不了解當地政府的想法是怎樣的。自始至終很多合作的條件都沒有講清，邊界條件最后也沒有明確設定；感覺上處于信息不對等的狀態(tài)，而程序上沒有遵照公開透明的原則。他認為導致這樣的原因之一，可能是政府沒有經驗，缺乏統(tǒng)籌，部門分工安排也不專業(yè)；整體把握不穩(wěn)，感覺似乎一直沒有進度安排，也沒有操作程序可言。 在這個經營權轉讓項目上，桑德、首創(chuàng)等公司都投入了很大的力量，目前的結局對他們而言，的確有不公平之處。作為中國民營環(huán)保企業(yè)領軍企業(yè)的桑德集團，其控制的上市公司合加資源2005年5月28日就公告，決定與桑德集團共同投資組建濟南合加水務有限責任公司。合資公司擬收購濟南市水質凈化一廠，當時尚處于談判階段。根據合資協(xié)議，合加資源擬以現金出資6300萬元，占合資公司注冊資本總額的90％。桑德集團以現金出資700萬元，占10％。合資公司將作為合加資源在山東省濟南市的項目公司，代表公司開展并完成對濟南市水質凈化一廠的投資收購事項的實施行為。 在濟南市發(fā)改委在2005年8月份的《全市上半年經濟體制改革情況分析》中，指出“公用事業(yè)市場化改革不斷加快”， 并提及濟南市水質凈化一廠與北京桑德公司的兼并重組談判、以及水質凈化二廠的國際招標工作在順利進行。但是，在不到一年的時間里，其后的變化確實讓桑德集團感到不平和費解。 已經報名卻被判出局的三家水務企業(yè)，以及在門口遲疑觀望的深圳水務和同方水務，都勘稱中國水業(yè)的翹楚，有著不俗的業(yè)績，實力不容小視。濟南項目能夠吸引這樣優(yōu)秀的企業(yè)入局，應該說濟南項目雖然負債很高卻仍然有相當的吸引力，也從一個側面說明了大岳和中儀兩家著名的中介機構起到了積極的作用。但是為什么如此優(yōu)秀的投資主體連與光大一爭高低的機會都沒有了呢？ 光大：我們靠資金信譽說話 光大環(huán)?？偨浝碇?，濟南項目負責人在受訪時表示，此次濟南污水廠項目轉讓過程中他們都是按照濟南市政府的要求去做，根據濟南市政府的要求按流程一步一步規(guī)范運作，這些均以濟南市政府為主導。該負責人說光大的優(yōu)勢體現在技術能力強，隊伍全面。其次，他們的信譽好，承諾的事情100％能兌現，資金能到位。他們很多項目都是在招投標時開始排在第二位，而第一位的資金沒有到位致使政府又重新選擇他們來運作該項目。 光大的融資能力勿庸置疑，光大的確有資金信譽方面的優(yōu)勢。但是也有業(yè)內人士指出，光大資金實力比較雄厚，但是同其他領先水務企業(yè)比，資本上并沒有太明顯的優(yōu)勢，而且它在水務項目的實際運作方面的實際經驗，目前相對其它競爭者來說還是比較少的。 政府：中意光大有理由 在光大義正詞嚴的辯護之后，我們再來看看另外一個當事方濟南市政府的說法。中國水網首先采訪了濟南市國資委的一位負責人，當他得知記者的本意之后，表現出了十足的不耐煩。據這位國資委的先生稱，這個轉讓項目是按照國內慣例來操作的，沒有任何特別的地方，完全不值得一談。并且聲稱：“我們的操作完全按照國有資產管理辦法來進行。”幾句話之后，他便表示，這個事情國資委不清楚，國資委只是代表市政府行事；這兩個污水處理廠是濟南市公用事業(yè)局管理的，這個事情找他們來說。 于是，水網又打通了濟南市公用事業(yè)局的電話，他們的態(tài)度還頗為友好，仔細介紹了這個項目的來龍去脈。濟南市公用事業(yè)局人士進一步稱，濟南這兩個污水處理廠是通過招商引資程序進行的，引進了香港的資本，北京有三家水務企業(yè)也很感興趣。招商引資的目的是為了盤活資金，促進水業(yè)發(fā)展。目前，兩污水處理廠并沒有滿負荷運轉，污水處理費征收也有困難，為了解決運轉資金，所以要引進外資。 他說，這個項目是掛牌了的，但是，之后就和香港光大進行了一對一的談判，并簽署了合作協(xié)議。據說這么做的理由是：光大和市政府談了很多條件，沒有掛牌之前，光大和市政府就互相了解，接觸，洽談；光大對這個項目的前景十分看好，因此志在必得。這位先生說：“不是說首創(chuàng)等三家企業(yè)不好，而是因為光大的決心太大，一定要得到。在掛牌之前，光大就做了很多工作，已經談了一些文本協(xié)議。濟南市政府考慮也很多，最初的想法是，不一定就非要和光大合作不可。但是，光大方面在濟南做的工作很多，很深入，很細致，最終打動了主管部門?！?這位先生還說，光大對山東各地市場都非?？粗亍２⒔榻B，等正式協(xié)議簽定后，光大將在10月份進駐兩污水處理廠，進行管理。 當記者問，既然之前就已經有意向將項目交由光大管理，為什么還要在產權交易所掛牌時，這位先生說：“政府還是要求走正常程序的，必須這么做。程序走到一半就結束，我們知道外界對這兩個轉讓項目有看法，但是這也是沒辦法的事情?！彼詈蟊硎?，北京的那三個水務企業(yè)也多次和濟南方面接觸，但是無奈光大的決心實在太大。他說，首創(chuàng)股份也非常有經驗、非常專業(yè)，給他們提出了很多很好的建議。 根據中國水網的了解，光大這次之所以能夠“不戰(zhàn)而屈人之兵”，主要還是由于濟南市政府對其資金實力的重視，光大工作做得細致，濟南方面并沒有從經營能力的角度多方位進行考慮；他們似乎更把兩個污水處理廠的轉讓當作是一次資本轉讓的運作，而不是特許經營者的選擇。 第三方觀點： 清華水業(yè)政策研究中心的傅濤博士不主張一定要在資產轉讓權進行招標，但是項目操作的過程需要透明。他認為對經營者的選擇，不僅要看企業(yè)的資本信譽，更需要經營管理的水平和信譽。此次濟南政府更多地把項目當作資產轉讓，并沒有能夠把握市政公用事業(yè)改革的關鍵，雖然濟南2005年發(fā)布了特許經營辦法，但是濟南政府對特許經營的競爭精髓理解有差距。 　　
　　其他一些未參與此項目競爭的投資人如同方水務認為這是行業(yè)內比較普遍的情況，政府并沒大范圍大面積地發(fā)布消息或給予的溝通操作時間較短，外界知道較晚而準備不充分造成了客觀原因。深圳水務表示他們之前早知道有此項目，但相關方上層已有明顯意圖，所以認為沒必要參與；他們也提到作為市場化項目競爭，操作程序上不一定要招標，但做法上要公開。此外，還有一些其他企業(yè)表示他們知道項目不參予肯定有某些原因使其認為沒必要或不再占優(yōu)勢。 　　上海濟邦咨詢公司的總經理張燎則認為主要癥結在于現行的國有資產轉讓管理制度與市政公用特許經營制度的準入規(guī)則之間的矛盾。很可能光大水務通過與市政公用部門協(xié)商已有合作的意向，國資管理部門仍要求一定要按照國資轉讓有關規(guī)定掛牌。地方政府渴望獲得投資人的資金，但又要走特許經營權競爭和國有資產掛牌轉讓兩道程序，最終都變成一種形式，而且連“形式走得也不認真”，難怪其它投資人抗議聲四起，這其中確實有不合理的地方。從另外一個角度看，政府和咨詢機構的前期工作準備不太充分，對公開競爭的意識比較缺乏，對兩套存在顯見沖突的程序沒有很好地協(xié)調，無法形成有效競爭。當只有一家投資人在與政府協(xié)商項目轉讓時，可想而知政府決策的難度將大大增加。 服務價格：困惑中的困惑 服務價格是TOT類型特許經營項目中，與資產轉讓價格有密切關聯(lián)的重要一環(huán)，濟南市政府在沒有確定服務價格的情況下就僅從資產角度確定4億的價格轉讓，致使最終服務價格之后的競爭談判成為無法實施的內容，也因此使特許經營的競爭機制完全落空。 濟南市政府相關人士就此只是表示關于服務價格及人員安置等問題他們會在正式協(xié)議簽定后再細談。 清華水業(yè)政策研究中心的傅濤博士說特許經營的實質是政府選擇一家企業(yè)在一定期限和一定范圍內為政府提供服務，因此要求在經營者選擇環(huán)節(jié)的市場競爭程序，來保障合理的服務價格和合理的轉讓的價格。對特許經營而言，服務價格上需要設計競爭機制，否則只是一種單純的資產轉讓行為。濟南政府更多地把項目當作資產轉讓，在沒有完成服務價格的競爭之前，終止經營者的競爭程序，顯示了政府只看重資產的處置，而偏離了特許經營的主導方向。 江蘇國際招標公司的田敬斌認為談到通過競爭才會讓政府處于談判優(yōu)勢，最終達到一個合理的服務價格，此次通過私下談判的方式會使雙方的談判地位發(fā)生實質性變化，也許會對后期的服務價格造成一定的影響，最終比較難以達到合理的服務價格。 事件觀察：不僅僅是濟南市政府的問題 當前，我國的公用事業(yè)改革一直在探索中前進，特許經營制度也在逐步建立。但是，一些地方政府在特許經營的具體操作過程中，卻存在誤解，他們認為，所謂的特許經營權轉讓就是指對資產的招標、轉讓，并沒有意識到特許經營在實際上應該是對經營權的轉讓，其招標的目的也只是為了資金。 在這次的污水廠轉讓項目中，這種以資本為核心的改革動機在如今地方政府理念里，廣泛而深刻地存在著，并且起著主導作用。這種問題的項目決不僅僅在濟南存在，只不過濟南項目因為同業(yè)的深度關注，其影響被放大了。 競爭尚未開始似乎就已經結束了，但是并未真正結束。在接受采訪時，首創(chuàng)、桑德、中環(huán)水務等三家公司卻不約而同地表示，依然在為這個項目奔走努力，依然對濟南市政府、對這個行業(yè)抱有極大的希望。憑借光大雄厚的勢力，也理應不會懼怕規(guī)范的競爭程序。濟南市要回到科學的軌道上來，是利國利民的好事，理應不是難事。 特許經營的制度完善需要長期的努力。眾多的行業(yè)人士和企業(yè)在關注這個項目的進一步進展，中國水網也會繼續(xù)進行跟蹤觀察。 （中國水網 全新麗 謝曉慧 時鐘 李國明）

編輯：傅濤