——城市污水處理廠是治污主體還是排污主體?

城市污水排放逐漸進(jìn)入環(huán)保監(jiān)管視野

　　雖然工業(yè)廢水仍然是水污染控制的重中之重，但是根據(jù)環(huán)保總局歷年來(lái)各種調(diào)查及《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，城市生活污水已成為主要污染源之一。根據(jù)2006年中期發(fā)布的《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2005年）》，2005年，工業(yè)廢水排放量243.1億噸，城鎮(zhèn)生活污水排放量281.4億噸，比上年增加7.7%。隨著中國(guó)城市化水平的不斷提高，城市數(shù)量與規(guī)模的迅速擴(kuò)張，城市生活污水排放量以年均5%的速度遞增，雖然城市污水處理率不斷提高，但是城市污水的污染物排放總量不斷提高，在COD排放總量中的比重也并未降低。
　　與此同時(shí)，一部分未處理的工業(yè)廢水通過(guò)城市排水系統(tǒng)排放，規(guī)避了環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管。隨著城市管網(wǎng)區(qū)域的擴(kuò)大，大量工業(yè)廢水在進(jìn)入城市排水管網(wǎng)，其中一部分進(jìn)入城市管網(wǎng)的工業(yè)廢水沒(méi)有處理就通過(guò)城市排水系統(tǒng)直接向自然水體溢流排放；一部分工業(yè)廢水則進(jìn)入城市污水處理廠，進(jìn)入城市污水處理廠的污水中，也有相當(dāng)一部分由于污水處理廠工藝和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的限制，沒(méi)有能夠按照環(huán)保的要求達(dá)標(biāo)排放。
　　根據(jù)我國(guó)城市的普遍狀況，城市污水處理廠一般屬于市政公用系統(tǒng)管理，環(huán)保系統(tǒng)所實(shí)施的環(huán)境監(jiān)管主要針對(duì)工業(yè)廢水，環(huán)保系統(tǒng)普遍慨嘆對(duì)城市污水處理廠缺乏約束能力。

污水處理廠是排污單位還是治污單位？

　　近年來(lái)，環(huán)保監(jiān)管狀況悄然發(fā)生了變化。在環(huán)保部門(mén)的推動(dòng)下，城市污水處理廠的角色轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為事實(shí)，污水處理廠已不再被單純看作是治污單位，而是被賦予了“排污單位”的概念。
　　自2004年開(kāi)始，環(huán)?？偩轴j釀將城市污水處理廠作為環(huán)境監(jiān)管的對(duì)象，出臺(tái)監(jiān)管辦法。2005年9月5日，國(guó)家環(huán)保總局通報(bào)了環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中對(duì)污水處理廠專(zhuān)項(xiàng)檢查的情況，并公布了掛牌督辦的14家污水處理廠名單；該事件引起了極大關(guān)注，并成為當(dāng)年中國(guó)水網(wǎng)水業(yè)年度評(píng)選的十大新聞之一。緊接著，在環(huán)?？偩种鲗?dǎo)修訂的新《水污染防治法》中，擬將城市污水處理廠作為排污對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管。2006年12月1日，山東省十屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》，并于2007年1月1日起實(shí)施，這個(gè)條例正式將污水處理廠納入監(jiān)管范疇，這一做法得到了國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)吳曉青的高度評(píng)價(jià)，他在全國(guó)污水和垃圾處理經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上指出：“這是國(guó)內(nèi)首次以地方立法的形式，對(duì)污水處理廠的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范性約束，是城市污水處理廠在地方立法的突破，也為其它地區(qū)提供了借鑒?！?這件事又以其震撼性進(jìn)入中國(guó)水網(wǎng)視線，成為年度十大新聞的備選事件之一，不過(guò)，它是否能名列十大新聞，現(xiàn)在還不得而知。
　　以去除污染物為宗旨的城市污水處理廠在潛移默化下，已經(jīng)逐漸被當(dāng)作為污染源，并且在立法層次逐漸得到確立。這樣的“轉(zhuǎn)身”著實(shí)讓一些長(zhǎng)期從事污水處理管理和經(jīng)營(yíng)的人士感到難以接受。近日，這個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題又有了最新情況：2006年底浙江省環(huán)保局公布的環(huán)保不良信用企業(yè)中，有13家為污水處理企業(yè)。于是，浙江省政府決定將污水處理廠納入重點(diǎn)污染源管理，并對(duì)超標(biāo)排放的污水處理廠予以“重罰”，超標(biāo)幾倍就加收幾倍的排污費(fèi)。

城市污水處理廠的疑惑和尷尬

　　城市污水處理廠已經(jīng)進(jìn)了國(guó)家有關(guān)部門(mén)的不良企業(yè)“黑名單”，那么這些污水處理廠的經(jīng)營(yíng)者或者傳統(tǒng)管理者是怎么看的呢？恐怕已不單單是“個(gè)人感情有點(diǎn)委屈”那么簡(jiǎn)單了，他們的郁悶又有誰(shuí)知道呢？在前不久的全國(guó)污水和垃圾處理經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，來(lái)自地方的建設(shè)系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)的官員從不同角度訴說(shuō)了他們對(duì)此的困惑，山東、廣東以及一些西部省份的代表都提出了自己對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法。綜合中國(guó)水網(wǎng)對(duì)一些污水處理廠的采訪，主要的爭(zhēng)論點(diǎn)還比較集中。
　　首先，他們認(rèn)為：污水處理廠作為城市市政設(shè)施所盡的是治污責(zé)任，是污染的削減者，而不是污染的產(chǎn)生者。污水處理廠排出的污水無(wú)論如何也不會(huì)大于進(jìn)入的污染。
　　其次，國(guó)家雖然有《污水排入城市下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，并且水污染防治技術(shù)政策中也規(guī)定“對(duì)重金屬和難生物降解的有毒污染物應(yīng)從嚴(yán)控制，進(jìn)行單獨(dú)處理，一般不排入城市排水管網(wǎng)”，但是工業(yè)用戶(hù)的排放監(jiān)管和處罰在環(huán)保部門(mén)，市政部門(mén)和污水處理廠沒(méi)有對(duì)進(jìn)入管網(wǎng)水質(zhì)超標(biāo)的處罰權(quán)，因此就不能有效控制污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)。所以，工業(yè)進(jìn)水水質(zhì)的超標(biāo)及毒性問(wèn)題突出，既影響城市污水處理廠的出水水質(zhì)，也影響城市污水處理廠的運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定性。
　　第三，部分地方工業(yè)用戶(hù)的排放，雖然超出排入城市管網(wǎng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但是已經(jīng)向環(huán)保部門(mén)交納了超標(biāo)排污費(fèi)，而排污費(fèi)一般不用于污水處理廠的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。這就存在著“收費(fèi)”與“作為”之間的不一致性。
　　第四，目前，大部分城市的污水處理收費(fèi)沒(méi)有到位，難以維持城市污水處理廠的正常運(yùn)營(yíng)，也是造成排放超標(biāo)的主要原因之一。
　　更讓交流會(huì)上的代表和污水處理廠叫苦連天的是“罰款”，已經(jīng)有山東、浙江帶了頭：污水處理廠超標(biāo)排放的要“重罰”。罰款，將進(jìn)一步加大城市污水處理廠的運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)，難免會(huì)將其帶入“越罰越超”的境地。

城市污水處理的責(zé)任轉(zhuǎn)移

　　清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士針對(duì)污水處理廠的環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題，接受了中國(guó)水網(wǎng)的專(zhuān)訪。傅濤主任認(rèn)為，城市污水處理廠雖然是去除污染的主體，但其確實(shí)排放污染物，對(duì)自然產(chǎn)生影響，對(duì)其進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管無(wú)可厚非；但是城市污水處理廠不同于一般的工業(yè)污染排放主體，它不是污染的產(chǎn)生者，因此，城市污水處理廠是污染物從產(chǎn)生到消除的一個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)一個(gè)環(huán)節(jié)的環(huán)保監(jiān)管需要到位，但是在處罰和責(zé)任追究上必須細(xì)致分析和考慮污染物轉(zhuǎn)移上下游的關(guān)系。而污染物轉(zhuǎn)移上下游關(guān)系的紐帶是責(zé)任的劃分。
　　傅濤認(rèn)為，城市污水處理廠環(huán)保監(jiān)管體系的爭(zhēng)論根源，是由轉(zhuǎn)型中的城市污水處理責(zé)任劃分的含糊所引起的。傳統(tǒng)體制之下，城市污水處理作為一種社會(huì)公益服務(wù)，由政府提供，自然不是被環(huán)保監(jiān)管的對(duì)象。政府污水處理服務(wù)提供得好，是對(duì)公眾的福利，政府服務(wù)提供的不好，因?yàn)楸緛?lái)就是一種額外的福利，因此不存在被環(huán)保部門(mén)監(jiān)管和指責(zé)的問(wèn)題，如果有監(jiān)督也是來(lái)源于人大等機(jī)構(gòu)。
　　但是，2002年以來(lái)，城市污水的公共服務(wù)體制發(fā)生了變化。傅博士指出，目前超出70%的新建污水處理廠都引入了市場(chǎng)機(jī)制，由社會(huì)企業(yè)投資或運(yùn)營(yíng)，而社會(huì)企業(yè)一般按照特許經(jīng)營(yíng)的服務(wù)合同進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。在市場(chǎng)機(jī)制之下，污水處理責(zé)任在城市政府、污染者（企業(yè)用戶(hù)或家庭用戶(hù)）和污水處理廠運(yùn)營(yíng)企業(yè)三者之間進(jìn)行新的責(zé)任劃分。在特許經(jīng)營(yíng)制度下，由城市政府承擔(dān)最終的環(huán)境責(zé)任；社會(huì)化的污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)則在政府的責(zé)任框架之下，分擔(dān)一定的、明確的污染物去除責(zé)任，并因此從政府委托中獲得一定收益；而污染者的責(zé)任是合理地支付處理費(fèi)用。特許經(jīng)營(yíng)制度的引入提高了服務(wù)的效率，明確了責(zé)任，但是也將單一的政府服務(wù)，轉(zhuǎn)變成了三方協(xié)同體系。而市場(chǎng)主體的進(jìn)入為環(huán)保監(jiān)管的實(shí)施提供了進(jìn)入的契機(jī)，各級(jí)環(huán)保部門(mén)都發(fā)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)的城市污水處理廠的環(huán)境監(jiān)管更加容易到位。

污水處理廠是三方責(zé)任體系中的一員

　　污水處理廠角色的爭(zhēng)議，體現(xiàn)了改革轉(zhuǎn)型中的問(wèn)題。傅濤博士強(qiáng)調(diào)，如果拋開(kāi)三方責(zé)任體系不管，只對(duì)污水處理廠環(huán)節(jié)實(shí)施環(huán)境監(jiān)管與處罰，將使城市污水行業(yè)的改革發(fā)展走進(jìn)死胡同。一般而言，污染物進(jìn)入污水處理廠之前的責(zé)任，是在政府和污染者之間的責(zé)任分配。如果不能清晰核定污染物進(jìn)入污水處理廠之前的責(zé)任關(guān)系，就不能簡(jiǎn)單地將環(huán)境責(zé)任向后續(xù)的污水處理環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。而當(dāng)前的狀況是，因?yàn)槲鬯幚砥髽I(yè)主體在責(zé)任分配環(huán)節(jié)中的弱勢(shì)，環(huán)境監(jiān)管直接將責(zé)任置于污水處理企業(yè)身上，政府和公眾的責(zé)任則被普遍忽略。而政府和公眾的責(zé)任集中體現(xiàn)在處理費(fèi)用的保證和污水處理廠進(jìn)水水質(zhì)及水量的合理控制上。
　　同時(shí)，“治污企業(yè)成了新的污染源！”這樣的公告出來(lái)后，勢(shì)必使社會(huì)輿論一片嘩然。對(duì)于不清楚其中責(zé)任關(guān)系的民眾來(lái)說(shuō)，是一種輿論誤導(dǎo)。傅濤認(rèn)為，以一種簡(jiǎn)單的方式，將所有治污責(zé)任全部推到污水廠運(yùn)營(yíng)企業(yè)身上，是不公平的，在社會(huì)上引起的負(fù)面影響也會(huì)大于正面影響。社會(huì)治污企業(yè)是三方責(zé)任體系中的一員，承擔(dān)著的是有限責(zé)任。因此，環(huán)保監(jiān)管不能簡(jiǎn)單以排除污染物的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)和考核污水處理廠運(yùn)營(yíng)企業(yè)的責(zé)任和信譽(yù)，而應(yīng)該從根本原則上確定三方所應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)的義務(wù)。

環(huán)保監(jiān)管的對(duì)象是城市污水系統(tǒng)，而不僅是城市污水處理廠

　　傅濤博士說(shuō)，有關(guān)監(jiān)管的問(wèn)題，涉及到政府市政部門(mén)和環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任區(qū)分。政府特許經(jīng)營(yíng)制度向運(yùn)營(yíng)企業(yè)所實(shí)施的責(zé)任轉(zhuǎn)移具有有限性，而市政公用部門(mén)自己則承擔(dān)全面的污水治理責(zé)任。市政公用部門(mén)需要就自己的完全責(zé)任接受上級(jí)政府環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督。
　　國(guó)家“十一五”規(guī)劃的水環(huán)境目標(biāo)是將COD排放比“十五”末期削減10%，完成這一目標(biāo)，需要對(duì)城市污水所造成的污染進(jìn)行系統(tǒng)的環(huán)保監(jiān)控。因此，環(huán)保監(jiān)管的科學(xué)對(duì)象是市政設(shè)施的整體運(yùn)營(yíng)，而不局限在單個(gè)污水處理廠上，事實(shí)上，城市排水的污水溢流口排放的污染物遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出污水處理廠。傅濤指出，環(huán)保監(jiān)管忽略直排口，只關(guān)注污水處理廠，是一種對(duì)主要矛盾的回避，是避重就輕。

城市污水的環(huán)保監(jiān)管，路有多長(zhǎng)？

　　那么，城市污水處理廠的環(huán)保監(jiān)管的出路與污水處理廠的生路如何并行不悖呢？
　　傅濤認(rèn)為，污水處理廠確實(shí)排放出污染物，應(yīng)該將污水處理廠作為環(huán)保監(jiān)管的對(duì)象；但是，在處罰和信譽(yù)評(píng)價(jià)上，要全面考慮進(jìn)水、污水處理費(fèi)等決定性因素，而不能輕率地一罰了之。同時(shí)，為了更好地區(qū)分污水排放和污水處理的責(zé)任，建議環(huán)保部門(mén)將工業(yè)企業(yè)污水進(jìn)入城市管網(wǎng)水質(zhì)超標(biāo)的處罰和收費(fèi)權(quán)，通過(guò)制度形式委托授權(quán)給污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)企業(yè)；污水管網(wǎng)由政府投資，但是使污水處理廠和管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)統(tǒng)一，使污染去除的責(zé)任主體更加明確。傅濤同時(shí)強(qiáng)調(diào)，污水收費(fèi)體系的完善是有效保障城市污水處理廠運(yùn)營(yíng)的前提，否則，無(wú)論是市政部門(mén)還是市場(chǎng)化的污水處理企業(yè)都難以承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任，環(huán)保監(jiān)管也就無(wú)從著力。
　　即便是以上前提條件不能滿足的情況下，對(duì)城市污水處理廠的環(huán)保監(jiān)管仍然可以有所作為，環(huán)保監(jiān)管至少可以對(duì)城市污水處理廠的污染物去除總量進(jìn)行評(píng)價(jià)，畢竟，削減污染物是污水處理廠的“天職”。
（中國(guó)水網(wǎng) 全新麗）

編輯：全新麗