編者按：本文源自世行“解決中國(guó)水資源短缺”報(bào)告，是系列分析、建議背景文章《歐洲和美國(guó)水資源管理的經(jīng)驗(yàn)：從部門向綜合管理模式的轉(zhuǎn)變》中的摘選。
中國(guó)水網(wǎng)消息，由于水資源管理涉及不同的層面和部門，涉及多方利益，因此，利益相關(guān)方廣泛參與有關(guān)政策、項(xiàng)目的制定和實(shí)施十分必要。要實(shí)施綜合的水資源管理，公共參與尤其關(guān)鍵。因?yàn)楣矃⑴c可以促使政府與污染者履行其職責(zé)，有利于防止污染者和行政部門只追求短期經(jīng)濟(jì)利益的行為，有利于水資源管理兼顧各方利益。歐洲和美國(guó)在環(huán)境管理中高度重視發(fā)揮公眾的作用，最近幾年，分別出臺(tái)了相應(yīng)的政策，以促進(jìn)公眾參與水資源管理。
（一）歐洲
為了促進(jìn)公眾參與包括水資源管理在內(nèi)的環(huán)境管理，歐洲制定了一系列政策措施，其中，有兩份政策文件最有影響，即《奧爾胡斯協(xié)定》（The ?rhus Convention）和《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》（ The Directive on Public Access to Environmental Information）。
《奧爾胡斯協(xié)定》
《奧爾胡斯協(xié)定》的正式名稱為《關(guān)于在環(huán)境事務(wù)中公眾獲得信息、參與決策并獲得公正的協(xié)定》（ The Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters）。該協(xié)定是1998 年在丹麥的奧爾胡斯市由聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)組織擬定、經(jīng)歐盟簽署的，于2001 年10 月30 日正式生效。
《奧爾胡斯協(xié)定》對(duì)公眾參與做了界定，即“為了保證包括水用戶在內(nèi)的公眾參與流域管理計(jì)劃的制定和更新，有必要提供有關(guān)計(jì)劃措施的適當(dāng)信息，報(bào)告其實(shí)施進(jìn)度，以便在最終決定采取必要的措施之前使公眾參與”。該協(xié)定為公共參與確立了三個(gè)支柱：其一，每個(gè)人都有權(quán)利獲得公共機(jī)構(gòu)所掌握的環(huán)境信息；其二，每個(gè)人都有權(quán)利從早期階段就參與環(huán)境決策；其三，對(duì)于不尊重上述兩項(xiàng)權(quán)利或違背環(huán)保法律的公共決策，每個(gè)人都有權(quán)利在法庭上提出質(zhì)疑。從中央到地方的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)都有義務(wù)為促進(jìn)這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)做出努力。
《奧爾胡斯協(xié)定》的簽署對(duì)歐盟各國(guó)的環(huán)境管理產(chǎn)生了深刻的影響。為了符合協(xié)定的要求，歐盟及其成員國(guó)隨后采取了措施修改原有的法律條款，這直接催生了《水資源管理框架指導(dǎo)方針》。
就公眾參與和咨詢問題，《指導(dǎo)方針》提出了一系列要求，明確指出，各成員國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)所有利益相關(guān)方積極參與《指導(dǎo)方針》的實(shí)施，特別是要參與流域管理計(jì)劃的擬定、評(píng)估和更新?！吨笇?dǎo)方針》要求各個(gè)成員國(guó)應(yīng)保證做到：（1）至少提前三年公布擬定每個(gè)流域管理計(jì)劃的時(shí)間表和工作程序，包括將要采取的公眾咨詢措施；（2）至少提前兩年公布關(guān)于該流域內(nèi)重要水資源管理問題的中期評(píng)審報(bào)告；（3）至少提前一年公布流域管理計(jì)劃的草案。公眾只要提出要求，就有權(quán)利獲得起草流域管理計(jì)劃所使用的背景文件和信息。各成員國(guó)應(yīng)該允許社會(huì)各方至少有六個(gè)月的時(shí)間以書面形式對(duì)計(jì)劃草案和這些文件發(fā)表看法。
在對(duì)原有的流域管理計(jì)劃進(jìn)行修訂時(shí)，也必須如此。另外，《指導(dǎo)方針》還要求，在實(shí)施計(jì)劃的過程中，每?jī)赡瓯仨毥M織有關(guān)專家召開一次會(huì)議，以交流經(jīng)驗(yàn)、交換意見；各流域必須建立向公眾開放的信息中心，制定向公眾提供信息的制度，包括程序、時(shí)限等。
2003年，歐盟又出臺(tái)政策，明確指出公眾參與取得成效的三個(gè)條件，即：（1）參與的公眾和利益相關(guān)人必須來自各個(gè)不同層面，代表不同利益群體；（2）向公眾提供的信息應(yīng)該涉及計(jì)劃和政策制定和實(shí)施的全部過程；（3）要以通俗易懂的方式、多種渠道向公眾提供信息。
《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》
2003 年，歐盟制定了《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》。該《指導(dǎo)方針》于2005年2 月14 日正式生效，對(duì)所有歐盟成員國(guó)具有約束力。它強(qiáng)化了歐盟有關(guān)環(huán)境信息公開的現(xiàn)有政策原則，與1998 年簽署的《奧爾胡斯協(xié)定》一脈相承。該政策文件的主要特征包括：
（1）明確指出獲得環(huán)境信息是公眾的一項(xiàng)權(quán)利，政府應(yīng)積極向公眾發(fā)布有關(guān)環(huán)境信息；（2）對(duì)環(huán)境信息提出了更加廣泛的定義，對(duì)公共管理機(jī)構(gòu)也做了更加詳細(xì)的界定；（3）將公共機(jī)構(gòu)應(yīng)公眾要求提供信息的期限由原來的兩個(gè)月縮短到一個(gè)月；（4）闡明了公共機(jī)構(gòu)可以拒絕提供信息的各種情況；（5）確定了公眾就環(huán)境信息要求對(duì)公共機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑的兩種程序。
根據(jù)上述政策文件的要求，歐盟各國(guó)已經(jīng)或正在修訂和制定相關(guān)法律和政策，以促進(jìn)公共參與水資源的管理。
（二）美國(guó)
早在1979年，美國(guó)環(huán)保署就在其頒布的法規(guī)中指出了公眾參與公共決策的重要性。該法律文件根據(jù)《清潔水法》、《資源保護(hù)與恢復(fù)法》以及《安全飲用水法》，就公眾參與提出了最低的規(guī)制要求和建議。主要涉及以下幾個(gè)方面：
政府機(jī)構(gòu)發(fā)布信息、通告以及開展咨詢的責(zé)任：每個(gè)機(jī)構(gòu)都應(yīng)盡早開始并持續(xù)向公眾提供關(guān)于政策、計(jì)劃和技術(shù)的信息與幫助；每個(gè)機(jī)構(gòu)都應(yīng)在方便的場(chǎng)所將針對(duì)引起爭(zhēng)議的問題或重大決策所寫的報(bào)告、研究成果等資料向公眾發(fā)布。
公眾聽證會(huì)：每次舉行聽證會(huì)，應(yīng)提前發(fā)布通告，同時(shí)還應(yīng)通知利益相關(guān)人和即將受到影響的群體。該通知需包括聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)和議程等信息。
此外，還就公眾會(huì)議、咨詢小組、許可證實(shí)施細(xì)則、財(cái)政資助協(xié)議等做了相應(yīng)的規(guī)定。
2003年，美國(guó)環(huán)保署制定了《公眾參與政策》，就促進(jìn)公眾參與提出了一系列要求，如：所有的項(xiàng)目都必須有公眾參與，并不斷尋找擴(kuò)大公眾參與的新方法；環(huán)保署的員工和管理者應(yīng)搜集能夠反映各方觀點(diǎn)的意見，并在決策時(shí)予以認(rèn)真考慮；環(huán)保局人員應(yīng)采取措施保證其決策過程公開。該政策文件還列出了有效的公眾參與的基本步驟，要求環(huán)保局的工作人員在實(shí)踐中按照這些步驟引導(dǎo)和促進(jìn)公眾參與。
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