編者按：水價調(diào)整升溫，水質(zhì)問題接二連三，引起社會廣泛關(guān)注。清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士應(yīng)中國水網(wǎng)的邀請，撰寫二十篇文章，以專業(yè)的底蘊，從公眾的角度展示一下城市供水水價有關(guān)的困難與問題，本篇為第二十篇。

之二十：水價需要你的參與和理解

如何建立科學(xué)合理的水價管理體系，是一項系統(tǒng)工作。這里列舉了幾點需要公眾知情、參與和理解的幾個方面。

1、供水價格不僅是企業(yè)與公眾的博弈，而是包括政府的三方平衡

城市供水的公用事業(yè)性質(zhì)決定其主要相關(guān)方為政府、供水企業(yè)、公眾三方，由于其區(qū)域性特性，地方政府負(fù)擔(dān)起其相應(yīng)的投資、弱勢群體保障和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任，政府的作用在城市供水成本以及水價控制中起著舉足輕重的作用。城市政府在實施政企分開，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌霰O(jiān)管者之前，供水企業(yè)與政府之間是隸屬的行業(yè)管理關(guān)系，政府與水業(yè)設(shè)施的規(guī)劃、投資，甚至供水企業(yè)運營管理的諸多方面都有密不可分的關(guān)系。

因此，在城市供水定價中，不是公眾與企業(yè)的兩方博弈，而是政府、供水企業(yè)、公眾的三方利益平衡。需要充分考慮地方城市政府長期行業(yè)管理所產(chǎn)生的遺留問題，不宜將前期成本中地方政府的責(zé)任簡化甚至忽略，既不能簡單將全部成本進(jìn)入水價，由公眾負(fù)擔(dān)，也不能簡單地全部推給定價成本之外由經(jīng)營企業(yè)來通過經(jīng)營消化。應(yīng)當(dāng)將前期不合理的建設(shè)經(jīng)營責(zé)任，建立在政府、供水企業(yè)和公眾三方協(xié)同體系之上，合理確定定價成本，避免形成目前城市水價提價過程中企業(yè)與公眾的簡單對立關(guān)系。

即便不考慮政府在前期建設(shè)中的責(zé)任，對于城市供水這樣的市政公用設(shè)施而言，是公共服務(wù)的重要內(nèi)容，政府以財政投資的形式，承擔(dān)一定經(jīng)濟(jì)性責(zé)任也是體現(xiàn)“以人為本”的理所應(yīng)當(dāng)。

2、要允許高效率的優(yōu)秀企業(yè)有較好的收益

城市供水行業(yè)長期存在效率低下、水價偏低、服務(wù)水平低下的現(xiàn)象，引入市場機(jī)制的主要目的之一就是要促進(jìn)服務(wù)和效率提高。成本監(jiān)審是最主要的監(jiān)管手段之一，因此，監(jiān)審辦法中應(yīng)激勵高效的方向和原則，達(dá)到防止虛高成本與提高企業(yè)效率的雙重目標(biāo)。

首先可考慮將核心控制指標(biāo)，如產(chǎn)銷差率、自用水率、職工薪酬等指標(biāo)，設(shè)定上下限，超出上限依據(jù)上限，低于下限，取用下限，通過各種手段使得管理和技術(shù)水平先進(jìn)的企業(yè)獲得較高的效率收益，促進(jìn)行業(yè)效率提高。另外，對超前建設(shè)、漏損率比率等指標(biāo)考慮歷史因素，并一定時間段（如3年）保持不提高，鼓勵企業(yè)提高效率，收益主要歸企業(yè)，在期限之后，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，重新確定新的指標(biāo)，鼓勵企業(yè)增強(qiáng)成本約束機(jī)制，提高管理績效。

對于服務(wù)水平和成本控制顯著由于行業(yè)平均水平的優(yōu)秀專業(yè)公司要允許有合理的收益，鼓勵實施規(guī)模化、專業(yè)化服務(wù)的擴(kuò)張，提高行業(yè)整體水平。不能統(tǒng)一用“保本微利”衡量所有服務(wù)公司，微利應(yīng)該是一個行業(yè)平均的概念，而不是所有個案的高限，否則打擊企業(yè)提高服務(wù)、控制成本的動力，行業(yè)一定會陷入低質(zhì)低價的惡性循環(huán)。

3、成本與服務(wù)的監(jiān)管同步考慮

鑒于我國資金缺乏和效率低下的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，建設(shè)部門正全面推進(jìn)特許經(jīng)營制度體系，引入投資者和經(jīng)營者解決水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效率和投資問題，政府部門選擇社會企業(yè)經(jīng)營最有效的監(jiān)管手段是市場準(zhǔn)入監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。市場準(zhǔn)入在準(zhǔn)入前最為有效，而在經(jīng)營過程中為了保障經(jīng)營后服務(wù)的連續(xù)性則要兼顧服務(wù)。因此完善市場監(jiān)管體系的核心環(huán)節(jié)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，而服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管往往缺乏必要的約束性手段，需要依托經(jīng)濟(jì)監(jiān)管協(xié)同進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的核心是價格監(jiān)管，而在中國“成本加成”的價格體系之下，價格監(jiān)管的基礎(chǔ)是成本監(jiān)審。

因此，成本監(jiān)審必須與行業(yè)主管部門的服務(wù)監(jiān)管和特許經(jīng)營監(jiān)管密切結(jié)合，規(guī)避兩者脫節(jié)造成的服務(wù)水平降低。

4、通過公開化獲得公眾的理解和認(rèn)同

在過去的幾十年中，城市供水一直是作為社會福利提供的，社會公眾已習(xí)慣于低價供水。1998年的價格管理辦法雖然改變了供水服務(wù)的性質(zhì)，由于長期的習(xí)慣，公眾始終難以接受供水服務(wù)的商品性和收益性，已經(jīng)客觀造成“低質(zhì)低價低效”的惡性循環(huán)。由于供水屬于不可或缺的基礎(chǔ)性服務(wù)，關(guān)系公眾健康，成本監(jiān)審需要充分考慮行業(yè)企業(yè)的現(xiàn)狀，兼顧行業(yè)特點，推行漸進(jìn)性變革。

為了維持城市供水的長期和健康發(fā)展，在綜合考慮公眾承受能力和對于低收入家庭進(jìn)行實質(zhì)性水價減免的前提下，將水價調(diào)整到覆蓋全運營成本的水平和合理收益的水平。應(yīng)以水質(zhì)為核心，對公眾進(jìn)行科學(xué)而理性的引導(dǎo)，不簡單迎合不了解行業(yè)情況的公眾抱怨情緒，盡快終止行業(yè)低價低效的惡性循環(huán)。

需要政府主導(dǎo)建立第三方中立機(jī)構(gòu)，獨立于供水公司之外，監(jiān)測城市水質(zhì)狀況，同時通過向公眾公開結(jié)果。

同時應(yīng)該按季度定期公開供水公司的財務(wù)基本狀況和服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，加深公眾對供水問題的認(rèn)識和理解。讓水價聽證制度建立在公眾充分知情的基礎(chǔ)之上。希望公眾從自身的健康和權(quán)益出發(fā)參與到促進(jìn)供水服務(wù)公開化的工作中來。

5、認(rèn)可現(xiàn)狀，關(guān)注未來的原則

供水服務(wù)因為其特殊性不可中斷。價格管理和成本監(jiān)審應(yīng)采用認(rèn)可現(xiàn)狀的原則，重點放在對后期的約束和引導(dǎo)，公眾也需要對服務(wù)改善的過程有時間上的寬容。通過約束對行業(yè)產(chǎn)生關(guān)鍵性影響的指標(biāo)，如產(chǎn)銷差、超前建設(shè)、財務(wù)成本等，引導(dǎo)和促使城市政府與供水企業(yè)秉著更為科學(xué)合理的方式開展城市供水設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)。遵循權(quán)責(zé)發(fā)生制、合法性、相關(guān)性、分類核算的原則，分析其中存在的不合理方面，逐步改變不合理成分。

認(rèn)可現(xiàn)狀的原則可以應(yīng)用于超前建設(shè)的控制、產(chǎn)銷差的控制、人員成本的控制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如資產(chǎn)領(lǐng)域，由于供水資產(chǎn)具有專有性，且沉淀性強(qiáng)，在確定定價成本的時候，需要對已經(jīng)發(fā)生的成本給予承認(rèn)，在尊重現(xiàn)實情況的基礎(chǔ)上，對以后發(fā)生各項成本費用采用新的約束標(biāo)準(zhǔn)，使設(shè)施利用率逐步回歸合理水平。

6、引導(dǎo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實收集和健全，逐漸獲得平均成本

數(shù)據(jù)真實性和完整性問題是困擾城市供水行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，而行業(yè)數(shù)據(jù)是成本監(jiān)審中確定成本合理性的基礎(chǔ)。從投資規(guī)劃預(yù)測到設(shè)立行業(yè)平均績效標(biāo)桿水準(zhǔn)等影響行業(yè)總體良性發(fā)展的決定性決策，很大程度都受制于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實收集和健全。中國城市供水行業(yè)由于其源于傳統(tǒng)國有壟斷的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，歷史數(shù)據(jù)信息的收集整理缺乏，真實性難以保證。

建議將完善行業(yè)數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計作為成本監(jiān)審的前提條件，通過成本監(jiān)審辦法的約束與引導(dǎo)，應(yīng)逐步為數(shù)據(jù)的科學(xué)性奠定基礎(chǔ)，通過3-5年不斷的修正和改進(jìn)，建立真實性較強(qiáng)的行業(yè)服務(wù)和運營的數(shù)據(jù)庫，從而逐步得到行業(yè)合理而科學(xué)的平均成本值。同時以每年出臺不同深度的導(dǎo)則形式使監(jiān)審逐漸回歸科學(xué)合理。

編輯：全新麗