編者按：水價(jià)調(diào)整升溫，水質(zhì)問題接二連三，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士應(yīng)中國水網(wǎng)的邀請(qǐng)，撰寫二十篇文章，以專業(yè)的底蘊(yùn)，從公眾的角度展示一下城市供水水價(jià)有關(guān)的困難與問題，本篇為第十九篇。

水價(jià)二十講之十九：如何看待和推進(jìn)成本公開？

2010年初，國家發(fā)改委就供水成本公開公開向社會(huì)征求意見。鑒于供水成本公開對(duì)其他壟斷行業(yè)可能產(chǎn)生的示范作用和影響，水價(jià)成本將在何時(shí)公開，以怎樣的形式公開，公開到什么程度，這些問題受到行業(yè)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)供水企業(yè)管理水平、各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)等差異較大，如何制定一個(gè)科學(xué)合理的成本公開方案，確實(shí)是水業(yè)改革進(jìn)程中的一個(gè)難題。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)階段，“增量控制法”不失為一種可操作性強(qiáng)的成本公開方式。

 一、公開的是政府的盡責(zé)程度

對(duì)于城市供水和污水處理這種公共服務(wù)而言，價(jià)格與成本有必然的聯(lián)系，但是價(jià)格不等于成本。

目前社會(huì)簡單地把服務(wù)成本等同于價(jià)格，社會(huì)對(duì)漲價(jià)與否的關(guān)心被吸引到成本上。實(shí)際上水價(jià)在居民生活支出中所占的比例并不高（全國城市平均在1%左右），并且公眾對(duì)于支付適當(dāng)?shù)乃畠r(jià)，總體是通情達(dá)理的。之所以在水價(jià)成本上產(chǎn)生如此之大的社會(huì)壓力，核心問題是行業(yè)本身的責(zé)任體系的混亂沒有得到解決。地方政府不能再繼續(xù)拖延和回避所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，而是要借這次成本公開之機(jī)，把政府、企業(yè)和公眾的關(guān)系加以明確。

在長期借錢發(fā)展的背景下，現(xiàn)在供水企業(yè)的負(fù)債率很高，又面臨2012年新的供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性執(zhí)行，已經(jīng)到了無以為繼的地步。這種狀況不是公眾導(dǎo)致的，而是兩個(gè)方面的原因?qū)е拢阂皇墙ㄔO(shè)部門對(duì)供水行業(yè)的公共服務(wù)特性定位不清和指導(dǎo)偏失，二是地方政府的公共服務(wù)責(zé)任沒有盡到和財(cái)政投入缺失。目前北京、上海、深圳等核心城市的政府供水財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制已經(jīng)在建立之中，這應(yīng)該成為發(fā)展潮流和趨勢(shì)。

因此，適度的成本公開不是一味公開成本細(xì)節(jié)，更重要的是公開政府、企業(yè)和百姓的責(zé)任關(guān)系。這種關(guān)系的公開才是百姓所真正關(guān)心的。有人經(jīng)常把政府、企業(yè)和公眾的三方關(guān)系簡化成企業(yè)和百姓之間的“討價(jià)還價(jià)”，政府成為旁觀者，這種簡化是不合理的。企業(yè)的每一分投入，不論是以貸款還是股本投資等何種方式，最終都會(huì)計(jì)入價(jià)格并轉(zhuǎn)嫁給百姓，而政府財(cái)政補(bǔ)貼才能平衡公眾支付的水價(jià)。

所以從本質(zhì)上講，水價(jià)高低是政府與社會(huì)公眾的“討價(jià)還價(jià)”。通過成本公開，可以把這三方的關(guān)系講清楚，也可以給地方政府適當(dāng)?shù)膲毫沓袚?dān)起應(yīng)盡的責(zé)任。

二、逐步建立供水成本的績效標(biāo)桿體系

水業(yè)改革歷史遺留問題增加了成本公開的難度。我國的供水行業(yè)，從傳統(tǒng)的國有事業(yè)單位，到國有企業(yè)，再到現(xiàn)在的外資、合資、民營企業(yè)、國有股份公司等各種形式的多元化發(fā)展，改革過程中必須面對(duì)已經(jīng)形成了的一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史問題。這其中有政府的責(zé)任，也有企業(yè)的責(zé)任，歷史上的孰是孰非已經(jīng)很難區(qū)分。這增加了成本監(jiān)審和價(jià)格管理的難度。

我國目前只能在企業(yè)個(gè)體的層面上對(duì)企業(yè)成本進(jìn)行監(jiān)管，缺乏一套有效的整體績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，來統(tǒng)計(jì)測(cè)算整個(gè)行業(yè)平均成本。當(dāng)然，由于各地的發(fā)展水平不同，一些因素以政府關(guān)聯(lián)的因素難以進(jìn)行統(tǒng)一比較，企業(yè)不愿意進(jìn)行全面公開。盡管存在一定的地區(qū)特殊性，但供水領(lǐng)域的大部分環(huán)節(jié)都是可以進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)計(jì)分析和評(píng)估的。我們不能把歷史欠賬全部攤給公眾，而應(yīng)借水價(jià)成本公開的機(jī)會(huì)，在未來的一段時(shí)間里，充分收集、統(tǒng)計(jì)和歸納數(shù)據(jù)，形成一套基于行業(yè)的績效管理辦法。

國際上已經(jīng)有很多這樣的案例，也稱“標(biāo)桿管理”，其所涉及的績效管理不僅是成本，更要包括服務(wù)的水平，它衡量的是在一定服務(wù)水平、一定范圍、一定產(chǎn)出之下的合理成本。相對(duì)完善的評(píng)價(jià)體系，無疑將成為政府成本監(jiān)管、識(shí)別合理價(jià)格的有力工具，進(jìn)而科學(xué)引導(dǎo)行業(yè)向正確的方向發(fā)展。

三、過度期可以采取增量控制法

在尚未形成上述績效評(píng)價(jià)體系的過渡階段，成本管理建議采用“增量控制法”。所謂“增量控制法”，可以歸納為“淡化存量、算清增減、核定價(jià)差”。也就是說，在成本公開和調(diào)價(jià)的過程中，將歷史成本視為“合理”，對(duì)增量部分則加以詳細(xì)清楚的說明，比如新建項(xiàng)目的開建依據(jù)、新增了多少人員成本等。

“增量控制法”非常適用于供水改革過渡時(shí)期的具體國情，可以化解很多歷史矛盾，在承認(rèn)過去成本的基礎(chǔ)上，用科學(xué)的方法和過去進(jìn)行比較。國家在節(jié)能減排方面也創(chuàng)造性地使用了類似的方法，因?yàn)榄h(huán)境統(tǒng)計(jì)同樣錯(cuò)綜復(fù)雜，過去真正排了多少污染物已經(jīng)很難測(cè)定，但又要按照“十一五”規(guī)劃降低COD和二氧化硫10%比例的排放量。同樣是家底不清、管理相對(duì)混亂、發(fā)展多元化的水業(yè)領(lǐng)域，不妨使用“增量控制法”，重點(diǎn)公開增量部分，在實(shí)現(xiàn)成本適度公開的同時(shí)，也可化解全部成本公開導(dǎo)致的難度過大，提高成本公開的可操作性。

編輯：蔡囊