附件2：政協(xié)提案8

關(guān)于以行政法規(guī)規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的提案

建議承辦單位：國(guó)務(wù)院法制辦

隨著我國(guó)高速的城市化發(fā)展，政府已無(wú)力獨(dú)立支撐市政公用事業(yè)發(fā)展的巨大資金需求，而傳統(tǒng)體制下的低效運(yùn)營(yíng)與低質(zhì)服務(wù)也亟待改善，這些因素成為市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的兩大動(dòng)因。建設(shè)部于2002年展開了以特許經(jīng)營(yíng)制度為主要手段的市政公用事業(yè)改革，并于2002年和2004年頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，從而促使在全國(guó)市政公用事業(yè)內(nèi)迅速涌現(xiàn)出大量市場(chǎng)化改革項(xiàng)目。根據(jù)建設(shè)部2005年和2006年的調(diào)研，所涉及的市政公用事業(yè)（供水、污水、垃圾、供氣、供熱、公共交通）項(xiàng)目近2000個(gè)，其中各行業(yè)均有超過半數(shù)以上的項(xiàng)目開展了以特許經(jīng)營(yíng)制度為核心的引入市場(chǎng)機(jī)制的改革，而且涉及特許經(jīng)營(yíng)制度的項(xiàng)目數(shù)仍在逐年迅速增長(zhǎng)。

經(jīng)過五年的實(shí)踐，特許經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)在我國(guó)市政公用事業(yè)的改革中發(fā)揮了積極作用，尤其是在引入資金和提高行業(yè)服務(wù)效率方面，促進(jìn)了行業(yè)市場(chǎng)的良性發(fā)展。例如，在供水和污水行業(yè)，目前由非傳統(tǒng)企業(yè)服務(wù)的供水量和污水處理量已經(jīng)分別超過了2007年全國(guó)總量的20%和70%；而且很多非傳統(tǒng)企業(yè)提供的服務(wù)也得到了地方政府和公眾的認(rèn)可（如深圳、上海、北京、安徽等）。實(shí)踐證明，特許經(jīng)營(yíng)制度是一項(xiàng)適合市政公用事業(yè)特點(diǎn)的制度，并已經(jīng)在我國(guó)市政公用事業(yè)得以廣泛和成功的應(yīng)用。

但是，我國(guó)市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)還很不完善，存在不少急需解決的問題。推動(dòng)市政公用事業(yè)改革，建立完善特許經(jīng)營(yíng)制度，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、需要多部門協(xié)調(diào)的巨大工程，涉及產(chǎn)權(quán)、土地、價(jià)格、投融資、財(cái)稅補(bǔ)貼、市場(chǎng)監(jiān)管等多方面的改革和制度創(chuàng)新。當(dāng)前的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度是以建設(shè)部2004年頒發(fā)的部令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》為基礎(chǔ)而建立起來(lái)的，而且大多數(shù)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革也是以地方建設(shè)主管部門為主導(dǎo)而逐步推進(jìn)的；與此同時(shí)，改革實(shí)踐中也暴露出一些與其他部門或其它法規(guī)之間的矛盾。

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》雖然對(duì)改革中需要涉及的產(chǎn)權(quán)、土地使用、價(jià)格管理、投融資機(jī)制、經(jīng)營(yíng)期限、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面都進(jìn)行了一定程度的闡述，但是由于部門規(guī)章的局限性，在改革實(shí)踐中，該管理辦法會(huì)出現(xiàn)與其它部門所訂規(guī)章之間的矛盾，且不容易溝通化解。例如，廣東一些城市在采用BOT模式解決地方污水處理問題時(shí)，就與現(xiàn)有土地使用權(quán)的有關(guān)規(guī)定出現(xiàn)矛盾。BOT項(xiàng)目的實(shí)施需要項(xiàng)目公司投資建設(shè)，而土地使用權(quán)在政府手中，土地使用權(quán)與項(xiàng)目建設(shè)主體的分離致使項(xiàng)目建設(shè)單位在報(bào)建過程中無(wú)法按照現(xiàn)有工商管理程序設(shè)立項(xiàng)目公司。又如，市政公用事業(yè)改革中，事業(yè)單位逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)型，政府補(bǔ)貼逐步退出，但是公用事業(yè)的服務(wù)定價(jià)與收費(fèi)機(jī)制尚不能滿足市場(chǎng)運(yùn)作要求，尤其是污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)與征收，制約了改革的進(jìn)程。再如，現(xiàn)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的有效期一般規(guī)定為不超過30年，與公司法規(guī)定的公司年限存在操作性矛盾。而且，特許經(jīng)營(yíng)所要求的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在目前的商業(yè)銀行體制下不能順利推進(jìn)。此外，特許經(jīng)營(yíng)制度依托的是有限產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)處置方式，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)營(yíng)層面引入市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，在產(chǎn)權(quán)層面保障政府安全控制的一種科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，但是這種設(shè)計(jì)卻面臨與目前產(chǎn)權(quán)改革處置方式不一致的問題。

在監(jiān)管方面，盡管建設(shè)部部令中對(duì)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的監(jiān)管問題進(jìn)行了規(guī)定，但是由于缺乏更高層次的法規(guī)依據(jù)，部門規(guī)章的局限性使得行業(yè)部門在改革過程中難以實(shí)施有效的監(jiān)管職能，導(dǎo)致了監(jiān)管體系建設(shè)的滯后或監(jiān)管缺位，部分項(xiàng)目出現(xiàn)了不規(guī)范操作，給改革帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。如黑龍江省、吉林省的供熱改革中因?yàn)閷?duì)經(jīng)營(yíng)者選擇不當(dāng)?shù)膯栴}，致使服務(wù)質(zhì)量低下，引起公眾不滿；山西晉州污水處理公司市場(chǎng)化改革之后，因?yàn)楸O(jiān)管不到位出現(xiàn)污水廠長(zhǎng)時(shí)間停運(yùn)，造成嚴(yán)重的污染問題。

總之，受制于部門規(guī)章的法律效力范圍，盡管以上問題雖然大部分在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中基本都有規(guī)定，但是出現(xiàn)問題仍然難以解決。國(guó)際上在市政公用事業(yè)成功建立特許經(jīng)營(yíng)制度、推行私有化改革的國(guó)家，如英國(guó)、菲律賓等，都是在國(guó)家專門頒布的市政公用事業(yè)私有化改革法案下進(jìn)行改革的，有效地避免了我國(guó)目前改革過程中所出現(xiàn)的上述問題。

市政公用事業(yè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，為了鞏固已經(jīng)取得的改革成果，完善特許經(jīng)營(yíng)制度，為此，我們建議：

由國(guó)務(wù)院法制辦組織建設(shè)部等相關(guān)部門，認(rèn)真總結(jié)市政公用事業(yè)近年的改革經(jīng)驗(yàn)，制定更完善更規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)行政法規(guī)，對(duì)相關(guān)問題提出明確的協(xié)調(diào)意見，以更好地推進(jìn)市政公用事業(yè)引入市場(chǎng)機(jī)制的改革。

編輯：全新麗