一步到位  徹底革新

“改革要讓市長、市民、職工都高興！”

——洛陽市市政工程管理處改革案例分析

■李智慧

2008年11月28日，由原洛陽市市政工程管理處改制而成的洛陽市政建設(shè)(集團(tuán))有限責(zé)任公司注冊成立；12月26日上午，河南省建設(shè)廳和洛陽市社會各界為洛陽市政集團(tuán)舉行了隆重的揭牌儀式。洛陽市政處的改革，開創(chuàng)了我國市政行業(yè)實行“事轉(zhuǎn)企”、“企改制”一步到位式改革的先例，目前是大型市政單位實行員工持股的唯一案例，也是改革實現(xiàn)平穩(wěn)過渡的好例子。

一、輝煌的歷史，沉重的包袱

洛陽市市政工程管理處是新中國成立最早的市政單位之一，創(chuàng)建于1954年，原系洛陽市財政全額撥款的事業(yè)單位，1987年改為市財政差額補(bǔ)貼的副縣級事業(yè)單位。半個世紀(jì)以來，歷代市政人在極端艱苦的環(huán)境中承擔(dān)起了洛陽市政設(shè)施的管養(yǎng)重任，陸續(xù)承擔(dān)起了325公里道路、190公里雨污管線的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理，總面積達(dá)288萬平方米，使洛陽市形成了主次分明、四通八達(dá)的城市道路、管網(wǎng)系統(tǒng)。洛陽作為聞名世界的中華古都、美譽天下的牡丹花城，城區(qū)舊貌不斷改觀，倍受國內(nèi)外游人的贊賞，背后無不凝聚著市政人的巨大奉獻(xiàn)。

2004年，洛陽市政處剛剛度過了五十周年的喜慶。這時的市政處，承擔(dān)著洛陽市127條城市道路、35座橋梁、33座涵洞、624公里排水管網(wǎng)、9座排水泵站等市政設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、管理工作，并負(fù)責(zé)洛陽市“12319”城建服務(wù)熱線中心的日常管理。
隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，洛陽市政處的經(jīng)營性業(yè)務(wù)品種中，市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)中納入了全市排水設(shè)施管養(yǎng)的內(nèi)容，市政建設(shè)業(yè)務(wù)則從無到有，異軍突起。2001年8月，市政處以大部分資產(chǎn)為基礎(chǔ)，在工商部門注冊成立了獨立法人企業(yè)“洛陽市市政工程建設(shè)中心”。數(shù)年間，建設(shè)中心的發(fā)展后來居上，企業(yè)資質(zhì)上升為市政工程施工總承包壹級，投標(biāo)中標(biāo)率達(dá)70%以上，承擔(dān)了洛陽市年度新建道路工程1/4以上的工作量。建設(shè)中心還積極實施“走出去”的戰(zhàn)略，先后在鄭州、焦作、開封、三門峽和福建等地承攬市政工程，工程質(zhì)量優(yōu)良率超過80%，初步樹立起了“洛陽市政”的驕人品牌。改革前夕，市政處形成了市政設(shè)施監(jiān)管、市政養(yǎng)護(hù)和市政建設(shè)三大業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其中市政建設(shè)業(yè)務(wù)(建設(shè)中心)的資產(chǎn)額和工作人員比例均已超過全處的80%以上，年收入超過政府財政每年撥付的養(yǎng)護(hù)專款的5倍以上。

但是，由于體制原因，洛陽市政處在為社會作出巨大奉獻(xiàn)、承載無數(shù)榮譽的同時，也逐漸形成了困擾單位發(fā)展的頑疾。用市政人自己的話說，就是“比國有還國有”：

一是富余人員多。人員總數(shù)達(dá)1500多人，在職職工1000多人有事業(yè)單位身份。市政人明白，如果按照業(yè)務(wù)需要滿負(fù)荷定員，600多人即可，“事業(yè)身份成了發(fā)展的負(fù)擔(dān)”；

二是職能混雜。伴隨洛陽城市的快速發(fā)展，市政處的職能在以往的市政設(shè)施監(jiān)管、市政養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，逐漸發(fā)展起了市政建設(shè)業(yè)務(wù)。建設(shè)中心的崛起原本是好事，但也形成了行政執(zhí)法類業(yè)務(wù)、特許業(yè)務(wù)和充分競爭類業(yè)務(wù)混雜并處的局面，給內(nèi)部管理方式選擇、薪酬確定等帶來了很大不便，業(yè)績考核困難，激勵機(jī)制難以建立。

2003年5月，洛陽市政處被市政府列入203家改制單位之列，2005年正式啟動，隨即聘請北京國融大通財務(wù)顧問公司擔(dān)任改革工作的咨詢總顧問。

二、洛陽市政處改革的主要方式

從2005年4月正式啟動，到2008年11月市政集團(tuán)注冊成立，洛陽市政處的改革三年始成。

回顧洛陽市政處的改革方式，包括職能二分、一步到位、員工持股、特許經(jīng)營等多個層次的不同辦法。

（一）職能二分

職能混雜是困擾各地市政單位發(fā)展的共性問題。其中，市政管理是由行政事業(yè)單位履行的行政執(zhí)法業(yè)務(wù)，市政養(yǎng)護(hù)是由政府特許、企業(yè)經(jīng)營的壟斷性業(yè)務(wù)，市政建設(shè)則是充分競爭性的經(jīng)營業(yè)務(wù)。

為了妥善解決“一個單位、兩種性質(zhì)、多種職能”的問題，經(jīng)過市建委、市編辦和咨詢顧問多次研究，報請市委、市政府同意，決定對現(xiàn)有職能實施“二分”，即企事分離。其中，以作為事業(yè)職能的市政管理業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，整合成立市政設(shè)施監(jiān)管處、市政設(shè)施監(jiān)察大隊、城管信息受理中心(“12319”城建服務(wù)熱線中心)和排水泵站管理所等機(jī)構(gòu)，與建設(shè)系統(tǒng)的其他城管單位共同成立洛陽市城市監(jiān)察管理局，對應(yīng)的資產(chǎn)、編制、職能不變；以作為企業(yè)職能的市政建設(shè)、市政養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，按照《公司法》規(guī)范組建洛陽市政集團(tuán)，經(jīng)產(chǎn)權(quán)交易環(huán)節(jié)，由職工共同出資、共同經(jīng)營。

職能混雜是困擾市政單位發(fā)展的基本問題，“職能二分”是市政單位改革的基本方向。洛陽市政處的改革從一開始就把握住了這一重要環(huán)節(jié)。2007年6月，洛陽市機(jī)構(gòu)編制委員會發(fā)布《關(guān)于市政工程管理機(jī)構(gòu)實施事企分離撤銷市政工程管理處成立洛陽市市政設(shè)施監(jiān)管處等單位的批復(fù)》(洛市編[2007]75號)和《關(guān)于整合市建委系統(tǒng)城市管理單位成立洛陽市城市監(jiān)察管理局等事宜的通知》(洛市編[2007]79號)兩個重要文件，決定在洛陽市市政工程管理處的市政監(jiān)察業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上整合洛陽市建委的相關(guān)科室和市環(huán)衛(wèi)局，組建“洛陽市城市監(jiān)察管理局”。城市監(jiān)察管理局的成立，使長期影響市政處改革進(jìn)程的公共服務(wù)職能安排問題得到妥善解決。

（二）一步到位

事業(yè)性質(zhì)的市政單位改革，包含“事轉(zhuǎn)企”和“企改制”兩個重要步驟?？紤]到市政處長期是事業(yè)單位，一些職工形成了“比國有還國有”的思維定勢和行為方式，一開始，有人提出了先實行“事轉(zhuǎn)企”、經(jīng)營性資產(chǎn)整體改制為國有獨資公司，以后國有資本伺機(jī)退出、企業(yè)改造為投資多元化的股份制企業(yè)的意見。

在解析國內(nèi)公用事業(yè)改革案例的基礎(chǔ)上，咨詢顧問國融大通提出，2002年市政公用事業(yè)開始實行市場化(引入市場機(jī)制)改革之后，市政養(yǎng)護(hù)和市政建設(shè)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)面臨著越來越大的外部競爭，“政府購買服務(wù)”將形成新的政企關(guān)系模式，洛陽市政處的改革如果拘束在國有獨資的范疇，職工身份無法置換，經(jīng)營機(jī)制難以轉(zhuǎn)換，更重要的是政企依然不分，因政企不分導(dǎo)致的一系列問題和歷史積弊難以解決，改革效果甚微，以后仍需二次改制。建議順應(yīng)時勢，將“事轉(zhuǎn)企”、企改制兩步并為一步，爭取一步到位。

國融大通的建議得到了市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和建委、市政處的理解和支持。之后，在市政處召開的各類改革工作動員會、座談會、學(xué)習(xí)會上，國融大通認(rèn)真細(xì)致地幫助做職工的思想工作，逐漸獲得了職工的理解。

據(jù)悉，洛陽市政處是河南省市政公用行業(yè)第一家由國有事業(yè)單位實現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)完全退出、一步到位改為股份制企業(yè)的單位，是國內(nèi)大型市政單位實行員工持股的難得案例。

（三）員工持股

當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟(jì)正在發(fā)生深刻變革，社會財富在向權(quán)力集中的同時，也在加速向資本集中。市政處作為事業(yè)單位時，勞動者享受的是體制性利益分配；經(jīng)營性資產(chǎn)改制為企業(yè)之后，如果勞動者不能同時作為所有者，就很難分享到企業(yè)發(fā)展帶來的主要成果。

洛陽市政處的職工們認(rèn)識到了社會變革和企業(yè)改革對自身利益的本質(zhì)影響，對員工持股形成了一致意見，愿意把即將成立的市政集團(tuán)建設(shè)成為老職工老有所養(yǎng)、青壯年職工實現(xiàn)自我價值的發(fā)展平臺。但是，這一思路在操作環(huán)節(jié)遇到了問題——
自從2004年國資、財政部門發(fā)布《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》之后，進(jìn)場交易逐漸成為國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須執(zhí)行的交易方式。但是，如果職工和社會資本尤其是外商在產(chǎn)權(quán)交易中競價，資本分散、出資能力弱的職工如何和社會資本同臺競爭呢？

通過職工合議，參與企業(yè)改制、置換身份的600多名職工們果斷地團(tuán)結(jié)在一起，合資參與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的競價。2008年11月10，市政處完成了產(chǎn)權(quán)交易鑒證及全部國有資產(chǎn)退出手續(xù)，職工贏得了自己企業(yè)的資產(chǎn)受讓權(quán)。

員工持股可能存在的一個問題是：出資分散會造成企業(yè)決策效率低下、企業(yè)行為缺乏戰(zhàn)略性，必須實行經(jīng)營團(tuán)隊持有較大部分出資。在職工的理解和支持下，包括原部分班子成員和骨干在內(nèi)的經(jīng)營團(tuán)隊持有了半數(shù)以上的出資，并實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。11月22日，由全體職工共同出資組建的洛陽市政集團(tuán)召開成立大會，采取按出資額記名投票方式選舉產(chǎn)生40名股東代表；11月24日，首屆股東(代表)大會召開，選舉產(chǎn)生了集團(tuán)公司第一屆董事會、監(jiān)事會，董事會推舉原市政處處長游建中為公司董事長兼總經(jīng)理，監(jiān)事會推舉萬贊洛為監(jiān)事會主席。

通過員工持股，實現(xiàn)廣大職工的自主發(fā)展、自負(fù)其責(zé)，是真正意義上的職工妥善安置。市政處原有在崗職工中的654人成為市政集團(tuán)的職工兼出資人。其他職工中，80人通過公開競聘程序被市政設(shè)施監(jiān)管處錄用，160人提前退休，107人自謀職業(yè)。在自愿的基礎(chǔ)上，全體職工都有了較好的安排。

（四）政府購買服務(wù)

市政單位從事的市政養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)，是在地方政府的委托之下為市民提供的準(zhǔn)公共服務(wù)項目。市政單位和政府的關(guān)系，從行政法律關(guān)系的角度理解是特許經(jīng)營的關(guān)系，從民事法律關(guān)系角度理解則是“政府購買服務(wù)”的關(guān)系。洛陽市政府的領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)確地把握了政府和市政企業(yè)的雙重法律關(guān)系，并提出了明確的改革要求。

市政養(yǎng)護(hù)是市政單位的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，洛陽市政處有著從事市政養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)的半個世紀(jì)的經(jīng)驗。按照改制方案，洛陽市政處原來從事市政養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)、人員將全部進(jìn)入市政集團(tuán)?？紤]到這一現(xiàn)實，洛陽市政府決定授予市政集團(tuán)以市政養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)的特許經(jīng)營資格。

落實了每年政府購買服務(wù)所產(chǎn)生的經(jīng)營性收入，新生的市政集團(tuán)獲得了穩(wěn)定的現(xiàn)金流，成為市政集團(tuán)發(fā)展的寶貴“根據(jù)地”。對市民來說，由于市政機(jī)構(gòu)脫離了財政撥款事業(yè)單位的體制制約，轉(zhuǎn)型為自負(fù)盈虧的企業(yè)法人，單位的經(jīng)營理念和職工的服務(wù)意識都發(fā)生了翻天覆地的變化。服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量提高，最大的受益者是廣大市民。

三、洛陽市政處改革的幾點經(jīng)驗

回顧洛陽市政處的改革，從改革之初社會輿論普遍認(rèn)為的“改不動”，到最后“事轉(zhuǎn)企”和“企改制”一步走，國有資本全部退出、員工持股，改革過程中沒有發(fā)生群體性事件，實現(xiàn)了平穩(wěn)革新。究其原因，有幾點重要的經(jīng)驗可供參考。

（一）“上下同欲”是改革成功的基礎(chǔ)，通過協(xié)調(diào)實現(xiàn)上下一體推進(jìn)改革

《孫子•謀攻》曰：“知勝有五……上下同欲者勝。”政府、主管部門、班子成員和職工對改革工作達(dá)成共識，上下一體協(xié)力推進(jìn)，即使人員負(fù)擔(dān)重一些、財務(wù)狀況困難一些，改革也會成功；相反，上下意圖不一、心懷異志，則會陷于各類人事矛盾，耽誤戰(zhàn)機(jī)，改革工作或難以推行，或者被迫實行偽變，企業(yè)反而因為改革而蒙受各種有形、無形的損失。

洛陽市政處的改革，從具體工作方面，包括職工安置費用的計提、城市監(jiān)察管理局的成立、市政集團(tuán)的成立及特許經(jīng)營、工商注冊等，市委、市政府都給予了巨大支持。改革期間的幾任市長對市政處的改革思路具有連續(xù)性，都認(rèn)為“發(fā)展需要成本，改革也需要成本”，持續(xù)給予督促、協(xié)調(diào)。2005年改革啟動之際，就委托北京國融大通財務(wù)顧問有限公司(國融大通國際財務(wù)顧問公司的前身)擔(dān)任咨詢顧問；2008年4月，改革工作進(jìn)入關(guān)鍵時期，洛陽市政府成立了由市長助理張政牽頭的“洛陽市市政工程管理處改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，市政府副秘書長楊曉陽協(xié)助解決了許多關(guān)鍵難題；

市建委作為市政處的行業(yè)主管部門，則從改革策劃、編制方案、部門協(xié)調(diào)到最終實施等全程給予無微不至的關(guān)懷，委托專門部門、專門人員幫助辦理具體工作，擔(dān)當(dāng)了市政處在困難中推進(jìn)改革的堅強(qiáng)后盾；團(tuán)結(jié)的領(lǐng)導(dǎo)班子是落實政府改革意志的忠實執(zhí)行者。洛陽市政處班子8名成員，在改革這一事關(guān)單位前途命運的問題上，始終保持一致，堅定不移地推進(jìn)各項工作。改革后，原班子成員中的3人進(jìn)入市政集團(tuán)，2人進(jìn)入城市監(jiān)察局，3人另行安排；

職工工作是整體協(xié)調(diào)的重要方面。由于多種原因，很多市政公用企業(yè)形成了大部分職工支持改革、少數(shù)人員拒絕改革的現(xiàn)狀。雖然是少數(shù)，但洛陽市政處依然慎重對待，高度負(fù)責(zé)，以務(wù)實的改革方案善待職工，以形式多樣的方式引導(dǎo)職工參與，尤其強(qiáng)調(diào)尊重職工的個人意愿，確保每位職工去留自由。2008年7月23日市政處召開第四屆職代會第一次會議，全體職工代表一致表決通過了包括職工安置方案在內(nèi)的整體改制方案。

（二）重視轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，在改革方案設(shè)計階段即著手為未來企業(yè)發(fā)展建立良好的制度條件

產(chǎn)權(quán)改革，是國有企業(yè)、事業(yè)單位改革的重要手段，通過對所有者的法律關(guān)系調(diào)整來實現(xiàn)政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰和權(quán)責(zé)分明，使政府不再以出資人身份干預(yù)企業(yè)經(jīng)營；轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的改革，并以此提高經(jīng)營效率和經(jīng)濟(jì)效益，是改革的根本目標(biāo)所在。中央對市政公用企業(yè)的改革，還有提高公共服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)要求。以產(chǎn)權(quán)改革為中心的法律關(guān)系調(diào)整為企業(yè)改革指出了方向，是改革工作的基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制則是改革的目標(biāo)和落腳點。

回顧以往的改革，人們往往重視法律意義上的改革，而對更重要的但也是更細(xì)致入微、更加困難的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的內(nèi)部改革重視不夠，降低了改革的效用。這方面主要表現(xiàn)為沿襲舊制。

沿襲原有的制度、習(xí)慣，是人們思維和行為的一種固定范式。企業(yè)改革后在內(nèi)部管理方面沿襲舊制，包括沿襲原有的薪酬績效考評制度、運營模式、內(nèi)控方式乃至工作方法等，是人們的行為范式在企業(yè)管理領(lǐng)域的反映。作為歷史的沉積物，這些“舊制”存在一些好的經(jīng)驗，但更多的則是沉重的歷史包袱。企業(yè)改革后在內(nèi)部管理方面，需要堅持揚棄的態(tài)度，借助于企業(yè)整合的手段，一方面全面?zhèn)鞒衅髽I(yè)的優(yōu)秀基因，同時打破舊范式、甩掉舊包袱，建立和新形勢相適應(yīng)的新范式。

作為洛陽市政處的咨詢顧問，國融大通在編制改制方案時，將改革后的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、發(fā)展戰(zhàn)略和內(nèi)部改革等內(nèi)容一并納入方案，獲得了批準(zhǔn)。

（三）重視企業(yè)整合和內(nèi)控制度建設(shè)

大型企業(yè)集團(tuán)的管理難度比一般公司的管理難度大得多，通常表現(xiàn)為各子公司、分支機(jī)構(gòu)各自為政，資金管理混亂，企業(yè)資源浪費嚴(yán)重，進(jìn)而影響到經(jīng)營的效率和績效。這種現(xiàn)象，管理學(xué)上稱之為“大企業(yè)病”。產(chǎn)生“大企業(yè)病”的重要原因，是企業(yè)集團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，人員眾多，業(yè)務(wù)龐雜。

洛陽市政集團(tuán)成立伊始，咨詢顧問國融大通建議集團(tuán)公司的高層高度重視這一問題，運用企業(yè)整合之刃，從內(nèi)控制度建設(shè)的高度選擇合身、適用的管控模式，重點包括：

一是建立經(jīng)營型的企業(yè)集團(tuán)組織模型，從母子公司的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)層面避免誤入管理型集團(tuán)的窠臼；

二是選擇以運營控制為主導(dǎo)、兼顧財務(wù)控制的管控模式，區(qū)別對待主營業(yè)務(wù)和非主營業(yè)務(wù)，待企業(yè)規(guī)模做大之后進(jìn)一步轉(zhuǎn)型為完全的財務(wù)型控制模式；

三是進(jìn)行大刀闊斧的內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在尊重“以運營控制為主導(dǎo)、兼顧財務(wù)控制的管控模式”的前提下，按照“大部制”思路進(jìn)行調(diào)整，縱向管理關(guān)系強(qiáng)調(diào)扁平化，橫向部門間的關(guān)系強(qiáng)調(diào)綜合性，中層干部承擔(dān)起更大的權(quán)力和責(zé)任。在預(yù)算管理的前提下，整體采取放權(quán)的思路。

此外，洛陽市政集團(tuán)還著手建立對外具有競爭性、對內(nèi)具有激勵性和公平性的薪酬與績效績效考評制度，開始重視企業(yè)形象建設(shè)，積極培育軟實力，為市政處股改之后的公共關(guān)系和實施“走出去”戰(zhàn)略保駕護(hù)航。

（三）培育“洛陽市政”品牌，積極謀劃“走出去”，是市政集團(tuán)走向市場、做大做強(qiáng)的根本

市政單位經(jīng)營的市政養(yǎng)護(hù)是區(qū)域性壟斷業(yè)務(wù)，是市政單位改制后生存的重要“根據(jù)地”，市政建設(shè)則是企業(yè)大發(fā)展的根本所在，但屬于競爭性業(yè)務(wù)。雖然洛陽市政處已經(jīng)承擔(dān)了全市年度新建道路工程1/4以上的工作量，但如果偏安一隅，企業(yè)將很難做強(qiáng)、做大。可以說，建設(shè)業(yè)務(wù)能否實現(xiàn)迅速而穩(wěn)健的成長，是洛陽市政集團(tuán)能否培育核心競爭力、做強(qiáng)做大，最終實現(xiàn)上市的關(guān)鍵；同時，建設(shè)業(yè)務(wù)也將是企業(yè)風(fēng)險的主要來源。

早在改革之前，洛陽市政處下屬的建設(shè)中心就開始實施“走出去”戰(zhàn)略，先后在河南省內(nèi)和福建等地承攬市政工程，“洛陽市政”品牌初步樹立。目前，洛陽市政集團(tuán)從集團(tuán)總體戰(zhàn)略安排、內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)中的項目部制設(shè)計、干部隊伍建設(shè)、風(fēng)險管理和融資等幾個不同層次，詳細(xì)規(guī)劃，同步實施，進(jìn)一步堅定了走出去的戰(zhàn)略信心。

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2008年12月26日，在洛陽市政集團(tuán)揭牌之際，洛陽市市長郭洪昌欣然為市政集團(tuán)的全體員工發(fā)來賀信。他在熱烈祝賀的同時指出，“加快市政公用事業(yè)改革改制，是國家、省、市推進(jìn)城市建設(shè)管理體制改革的重要決策，更是市政公用行業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制、加快發(fā)展的良好機(jī)遇……洛陽市市政工程管理處全體職工高標(biāo)準(zhǔn)地完成了改革改制的各項工作，走在了全省市政公用行業(yè)改革的前列”。

作者：李智慧博士
單位：國融大通國際財務(wù)顧問(北京)有限公司

編輯：全新麗